A administração judiciária, o sistema administrativo de tipo inglês

Podemos denominar o sistema administrativo de tipo inglês essencialmente de duas formas: por sistema de administração judiciária – definição dada por um jurista e sociólogo francês do século XIX e XX de enorme relevância, Maurice Hauriou - ou por sistema administrativo de tipo inglês, britânico ou anglo-saxónico. Este sistema surgiu em Inglaterra e vigora hoje em vários países que foram influenciados juridicamente pela mesma, tais como todos os pertencentes à Commonwealth, alguns na América Latina, como o Brasil (pelas parecenças que ele tem com os EUA), a Dinamarca ou a Noruega. 

Relativamente ao surgimento deste sistema administrativo, notamos uma mudança de paradigma a partir da Grande Revolução de 1688. Anteriormente a esta, o sistema administrativo inglês baseava-se numa Monarquia tradicional assente numa indiferenciação de funções administrativos-jurisdicionais e pela não subordinação da Administração pública ao princípio da legalidade. Não havia uma consagração do princípio da separação de poderes, o Rei era tanto o juiz, como o administrador supremo, acumulando na sua figura a função administrativa e judicial. Notava-se, nesta época, uma total falta de garantias jurídicas dos particulares face à administração. As regras que regulavam estas eram ou escassas ou facilmente afastadas em prol da conveniência administrativa, utilidade política ou vontade régia. 

Deste modo, como momentos essenciais no desenvolvimento deste sistema podemos sublinhar o estabelecimento da separação de poderes, cujo impediu o Rei de resolver questões de natureza contenciosa a partir da lei de abolição da Star Chamber de 1641 e, pelo Act of Settlement de 1701, a proibição imposta ao monarca de dar ordens aos juízes, transferi-los ou demiti-los. A partir daqui, demarcou-se uma subordinação do poder soberano ao Direito, com primazia para o Direito consuetudinário, a common law, sobre a qual nos iremos debruçar de seguida, destacando apenas por agora que esta advém dos costumes sancionados pelo Tribunal. 

O sistema de tipo inglês caracteriza-se por certos pontos que o distinguem de outros sistemas, tal como o de tipo francês. O senhor professor Freitas do Amaral refere três destes aspetos como essenciais: a lenta formação ao longo do tempo, o papel do costume como fonte de direito e a prevalência e vinculação à regra do precedente. Vamo-nos focar, essencialmente, nas distinções entre o sistema de tipo francês e de tipo inglês. Assim, mais uma vez, o que caracteriza o sistema de administração judiciária é:

• A descentralização dos poderes administrativos: a administração não está centralizada, nem concentra em si todos os poderes. O poder encontra-se dividido entre a administração central (O Central Government) e a administração local (Local Government); 

• A sujeição da administração aos tribunais comuns: a chamada unidade de jurisdição ou jurisdição única, que determina que os tribunais comuns, “courts of law” julgam os litígios referentes à administração pública, assim como os litígios entre os particulares, cidadãos comuns, Rei, seus funcionários e conselheiros. A administração está sujeita à aplicação da lei por parte de tribunais judiciais comuns e não de tribunais administrativos, uma vez que estes últimos não existem no sistema. A administração não dispõe de poderes ou privilégios de autoridade pública, possuindo, contudo, regras que a regulam e que regulam a forma como ela emite as suas decisões. Estas regras foram o Procedimento Administrativo. É importante referir que, todavia, progressivamente, o sistema inglês foi criando tribunais especializados em matéria jurídico-administrativa, “administrative tribunals”. Ainda assim, estes tribunais continuam a aplicar a common law ainda que coadjuvada por inúmera legislação especial e de influência europeia, não integrando uma jurisdição autónoma da jurisdição comum. O senhor professor Vasco Pereira da Silva referiu, neste sentido, nas aulas plenárias alguns constrangimentos que a questão do Brexit trouxe ao sistema administrativo inglês. Muitos atos administrativos que regulavam o mesmo haviam sido importados da União Europeia, ora,c tendo o Reino Unido saído da União, isso gerou um problema, criou como que lacunas na legislação administrativa inglesa, que agora já não dispunha de legitimidade para as aplicar no seu território. A Inglaterra teve, deste modo, de renovar as suas leis, nacionalizar as normas ou transformá-las em normas de base costumeira para que as pudesse continuar a aplicar;

• A execução especial das decisões administrativas: a administração para executar uma decisão sua tem de se dirigir a um tribunal comum, não goza de poderes de execução das suas decisões. Contudo, esta questão da execução só se coloca quando a ordem administrativa não é voluntariamente cumprida por um particular. A intervenção dos tribunais só acontece quando o particular não cumpre voluntariamente o que a administração ordena unilateralmente. Quando o particular não cumpre um dever seu, a administração tem de recorrer a um tribunal para obter uma sentença que garante que o particular cumpre. A administração não dispõe, assim, de autotutela, não pode por si só empregar meios coativos que façam os particulares seguir as suas decisões. Este sistema caracteriza-se, assim, pela heterotutela garantida pelos tribunais;

• As garantias jurídicas dos administrados: a administração não responde pelos atos praticados pelos seus agentes aos administrados, contudo os tribunais procuram impedir possíveis abusos de poder por parte da administração pública;

• O reforço dos direitos procedimentais: com base no princípio “the due of law”, o modelo de governação inglês contribui para um reforço dos direitos dos particulares ao longo de todo o procedimento da tomada de decisão;

• O respeito pela ideia de proporcionalidade: tendo este modelo sido tecido pelos sucessivos conflitos entre os monarcas e o Parlamento, funda-se na proibição da “unreasonableness”, de acordo com a qual a Coroa e o seu Governo não podem impor restrições desrazoáveis aos particulares;

• Reforço do controlo jurisdicional: os “Fair trial rights” impõem o princípio da garantia da igualdade de armas entre a administração pública e os particulares. Estes estipulam, essencialmente, o direito a um fair trial baseado nos seguintes direitos essencialmente em processos civis e penais: o direito de ser ouvido por um Tribunal competente, independente e imparcial; o direito de ser ouvido em público; e o direito de ser ouvido num período de tempo razoável;

• A importância do autogoverno ou do governo local: “self government” ou “local government” – as populações locais auto-organizam-se para resolver questões de âmbito territorialmente circunscrito. O governo nacional fica, assim, limitado pela influência dos poderes locais, mas também beneficia da eficiência decorrente da boa implementação do princípio da subsidiariedade;

• O poder moderador e simbologia da Coroa: a ou o monarca no sistema inglês tem um poder de representação simbólico do povo inglês (e dos demais súbditos de outros países do Reino Unido e da Commonwealth) que favorece a perenidade da ideia de interesse público e até liberta os sucessivos governos desse peso de aglutinação dos vários súbditos do antigo Império. A autoridade simbólica da monarca facilita a tomada de medidas governativas mais delicadas e até impopulares;

• O governo de gabinete – o sistema político inglês é de molde parlamentarista frequentemente assente numa bipartidarização clara que conduz a que a que os membros do Governo sejam forçosamente membros da Câmara dos Comuns, o que reforça a importância do controlo parlamentar. 

Em contraposição, como mencionado há pouco, as questões que mais distinguem os sistemas de tipo inglês e francês relacionam-se com os pontos essenciais que cada uma apresenta, sendo os de tipo francês ou do sistema de administração executiva os seguintes: 

• A centralização dos poderes administrativos: a administração pública tem uma estrutura fortemente centralizada e hierarquizada, dispõe de poderes exorbitantes. Estes poderes são extrapolados e diferenciam-se dos poderes dos particulares. Permitem à administração prosseguir certas tarefas públicas, ex. poder de execução prévia;

• A sujeição da administração aos tribunais administrativos: baseado no princípio da separação de poderes, cujo consagra que a administração e a justiça se encontrem devidamente separadas não podendo ser confundidas, os tribunais judiciais comuns não interferem com o funcionamento da administração pública; 

• A submissão da administração ao direito administrativo: a resolução de litígios é levada a cabo pelos tribunais administrativos. O sistema de tipo francês caracteriza-se por ter originado um ramo especial de Direito, o Direito Administrativo, que regula a forma como a administração pode utilizar os seus poderes especiais de autoridade (os tais exorbitantes). Este ramo de direito afasta-se do direito privado e, como é claro, também do common law (direito que se desenvolveu em certos países por meio das decisões dos tribunais, e não mediante atos legislativos ou executivos; 

• O privilégio da execução prévia: o direito administrativo confere à administração poderes abundantes sobre os cidadãos por comparação com os poderes “normais” reconhecidos pelo Direito Civil aos particulares nas relações entre si. A administração dispõe, aqui, de um poder de autotutela: determina o Direito a aplicar, as suas decisões unilaterais detêm, em regra, força de execução própria. Este sistema dispõe tanto de autotutela declarativa, como executiva, mas deixamos para os colegas que têm este sistema como principal a análise da questão; 

• As garantias jurídicas dos administrados: os cidadãos obtêm-nas através do recurso aos tribunais administrativos onde podem invocar os direitos subjetivos públicos contra o Estado. O Estado é responsabilizado por todos os atos praticados pelos seus funcionários e garante aos particulares as respetivas indemnizações quando for esse o caso, assumindo, então, a responsabilidade perante os cidadãos;

• A prevalência quase total do interesse público e não dos direitos procedimentais, dos particulares ao longo do procedimento de tomada de decisão, como acontece no modelo inglês. 

Assim, os grandes aspetos que distinguem os dois sistemas enunciados são: a lei aplicável, que no caso inglês é o direito comum, com um grande peso do direito costumeiro e da jurisprudência e no francês o direito administrativo, influenciado sobretudo pela jurisprudência. Contudo, em ambos os sistemas a principal fonte é a legislativa, a administração está vinculada ao princípio da legalidade pelo que só atua nos limites previstos na lei; a existência ou inexistência de poderes de tutela da administração, heterotutela no caso inglês e autotutela no francês, cujos já foram explicados; a organização dos tribunais, tribunais comum, unidade de jurisdição, uma vez que estes são os únicos tribunais existentes e contencioso administrativo, a administração é independente do poder judicial, existem tribunais administrativos, dualidade de jurisdição, caso inglês e francês, respetivamente; a organização administrativa, o sistema judiciário é descentralizado e o executivo centralizado; os direitos procedimentais, o modelo de tipo inglês contribui para um reforço dos mesmos ao longo de todo o processo de tomada de decisão, enquanto que o modelo de tipo francês assenta na prevalência quase absoluta do interesse público. 

Distinguimos o sistema administrativo inglês do sistema de administrativo de tipo francês, não só por se apresentarem em moldes extremamente distintos, como por serem os dois principais tipos de sistemas de direito administrativo, tendo influenciado grande parte dos países que conhecemos, não só os europeus. Pensamos ser importante também fazer esta distinção por o nosso sistema ser de tipo francês. O sistema de administração executiva vigora em Portugal desde 1832. 

No entanto, é importante saber e sublinhar que as particularidades que foram expostas de cada um dos sistemas e que se apresentam como extremamente díspares entre si, foram sofrendo alterações ao longo do tempo, aproximando os dois sistemas. Encontramos aqui o fenómeno de europeização do direito administrativo, também conhecido por fertilização cruzada ou efeito boomerang. Notamos o mesmo, por exemplo, na questão da especialização no domínio do contencioso administrativo que se sobrepôs à anterior dualidade ou unidade de jurisdição, no sistema de administração judiciária e de tipo continental, respetivamente. O grau de especialização, sendo uma clara vantagem, ocorre em Portugal, na Alemanha e na França em todas as instâncias administrativas. Em Inglaterra só se nota na primeira. Concluímos, desta forma, que este debate entre os elementos definidores de cada sistema pode ser visto como meramente histórico, não pondo isto em causa a importância e necessidade. Hoje em dia, é mais difícil distinguir os dois modelos pela sua convergência de características. 

Francisca Lourenço e Matilde Proença Luiz, Turma B, Subturma 17

Bibliografia: 

DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume I, 4ª edição (Reimp.), Almedina, Coimbra, 2018;

MIGUEL PRATA ROQUE, “Sistemas Administrativos Tratado”;

Aulas Práticas, prof doutor Miguel Prata Roque;

Aulas Teóricas, prof doutor Vasco Pereira da Silva.