Andreia Rodrigues (64740) e Carla Pereira (64746): Resolução do Caso Prático Nº3

 CASO PRÁTICO E RESOLUÇÃO

Caso n.º 3

(Posições jurídicas, direitos subjetivos e interessados)

    O Ministro da Economia e o Ministro do Ambiente decidem lançar um concurso público internacional para construção de uma nova barragem no Parque Natural da Serra da Estrela, com vista a garantir o abastecimento de água às populações dos concelhos circundantes. A construção implicará a submersão de uma parcela significativa de terrenos, incluindo várias moradias que se situam no local onde ficará a albufeira da barragem. 

    Não só os moradores nesse local – que tinham construído as moradias no Parque Natural, sem o necessário licenciamento –, como a associação ambientalista QUERCUS pretendem contestar, por todos os meios possíveis, aquela decisão governamental. 

    Por sua vez, a empresa chinesa BEIJING BUY´S IT ALL, INC., a quem foi adjudicada a construção, pretende apoiar o Governo contra a tentativa dos populares de construção da barragem. 

Analise as posições jurídicas em confronto e os respetivos meios de reação para sua defesa.

 

RESOLUÇÃO

 De forma sucinta, temos as seguintes posições neste caso: 

O Estado que lança o concurso público internacional para construir uma barragem no parque natural da serra da estrela. A População que não tem licença das moradias e está contra a construção da barragem. A QUERCUS que está contra a demolição das casas. Sendo um sujeito administrativo, mais precisamente uma pessoa coletiva. E, por fim, a Empresa Chinesa que está com o governo pois é quem à partida irá construir a barragem. Sendo uma empresa privada, subordinada a um estado estrangeiro (Estado Chinês, por este ser uma Ditadura).

Segundo o art. 65º/4 da CRP, o Estado, define as regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, designadamente através de instrumentos de planeamento, como a Lei de bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo.

O Estado, enquanto administrador tem o poder de expropriar os particulares com o fundamento de ser necessário para a satisfação de um fim de utilidade pública, neste caso a construção de uma barragem com vista a garantir o abastecimento de água às populações dos concelhos do PNSE é considerado uma utilidade pública. Mas será a construção de uma barragem nesta zona vital para as populações dos concelhos circundantes?

Ora, a Serra da Estrela fica localizada numa zona de transição entre o interior Norte e Sul de Portugal, mais especificamente no centro-interior de Portugal Continental atingindo, no seu ponto mais elevado 1993 metros no Alto da Torre (Malhão Grosso), sendo assim a montanha mais alta do território continental português.

Em termos administrativos, a Serra da Estrela tem o seu território dividido entre 6 concelhos, nomeadamente: Celorico da Beira, Covilhã, Gouveia, Guarda, Manteigas e Seia. Foi entre estes concelhos que em 1976 foi criada a maior área protegida em solo português, o Parque Natural da Serra da Estrela. É nesta área que o Estado pretende construir a barragem com vista a garantir o abastecimento de água às populações.

Para sabermos se a construção desta barragem é vital, é necessário ter em conta o tipo de clima existente na zona da Serra da Estrela.

Ora, no Inverno, a neve contribui fundamentalmente para manter o solo a temperaturas mais baixas do que o ar, ao contrário do que se passa em montanhas muito mais altas ou latitudes elevadas, ambas atingindo temperaturas muito mais frias em que a neve serve de barreira contra as perdas energéticas do solo para o ar. No Verão, a forte insolação e a fraca precipitação levam à rápida dissecação do solo e a aumentos bruscos da temperatura. Este fenómeno é mais acentuado nas partes mais elevadas da Serra, onde a radiação solar incide diretamente, o que resulta num maior aquecimento do solo.

Esta é uma fundamentação aceitável, uma vez que o clima no verão leva a que haja uma seca dos terrenos e dos rios, fazendo com que a população da área possa ter parcos recursos de água. Assim, concluímos que a construção da barragem é necessária às populações de vários conselhos. Coloca-se, agora, a questão: a expropriação de uma população pode ser justificada por estar em causa um possível interesse superior, uma vez que está em causa o abastecimento de águas a várias populações e não apenas uma população?

Segundo o art. 15º/1 do DL nº 52/2021: “A aquisição das faculdades urbanísticas que integram o conteúdo do aproveitamento do solo urbano é efetuada de forma sucessiva e gradual e está sujeita ao cumprimento dos ónus e deveres urbanísticos estabelecidos na lei e nos planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipais aplicáveis.” Assim, o Estado para expropriar a população deve fazê-lo de forma gradual e sucessiva, sendo que o mesmo tem o dever de indemnizar os particulares devido à respetiva expropriação (cfr. o nº2 do artigo supramencionado). Por sua vez, as populações têm de cumprir com a obrigação de saírem das suas moradias dentro do prazo estabelecido pelo estado. Se não o fizerem, ou se se manifestarem contra a obrigação, o Estado, ao abrigo do art. 35º/1 que se aplica ex vi do art. 16º/2 do respetivo DL, pode agir contra os proprietários que não cumpram os ónus e deveres decorrentes de operação de regeneração prevista em plano territorial de âmbito intermunicipal. Podendo ser sujeitos a venda forçada, nos termos do DL nº 52/2021, em alternativa à expropriação, por motivo de utilidade pública.

Assim, os particulares terão direito a uma indemnização pela expropriação das suas moradias e terrenos, segundo os arts. 15º e 16º da Lei nº 52/2021. O problema que se coloca é saber se os particulares, efetivamente, terão de ser indemnizados, uma vez que estes não têm um licenciamento das suas moradias.

A título de exemplo, podemos comparar o respetivo caso com a Aldeia da Luz, uma aldeia alentejana que ficou submersa pelo rio Alqueva, devido à construção de uma barragem sob a mesma fundamentação que esta – garantir o abastecimento de água às populações e prevenir a seca dos terrenos.

No caso desta aldeia, entre 1998 e 2002, foi construída uma nova aldeia, exatamente com a mesma estrutura da original, com a lógica “casa por casa, terra por terra”. O plano era manter as relações de vizinhança e a configuração urbana, mas com mudanças no estilo das ruas. Novas terras de cultivo seriam distribuídas para população, assim como foram construídas 212 casas, ruas, estradas, lojas, escola, centro de saúde, mercado, jardim público e até mesmo cemitério.

Consideramos que é isto que deve acontecer neste caso da população da Serra da Estrela. Uma vez que o Estado enquanto administrador tem os poderes e competências para construir a barragem, e consequentemente, expropriar a população dos seus terrenos e moradias, este deve assegurar que a construção da nova aldeia deverá ter a mesma configuração que a original. Acrescentando que este processo deve ser feito de forma gradual e sucessiva, como dispõe o art. 15º/1 do DL 52/2021, de forma que a população se possa mudar de foram estável e não precipitada. Tal como aconteceu com esta aldeia no Sudoeste de Portugal.

Relativamente à relação entre o Estado português, a QUERCUS e a população:

Os moradores podem alegar que o direito à propriedade é um direito universal que deve ser respeitado pelo Estado. Segundo o art. 17º da DUDH: “1-Todos os seres humanos têm direito à propriedade, sozinho ou em sociedade com outros. 2-Ninguém pode ser arbitrariamente privado da sua propriedade.”

A DUDH tem uma função supraconstitucional (cfr. o art. 8º da CRP), o que significa que se encontra em posição superior relativamente à constituição. A própria CRP de 77 tem como plano de fundo os direitos enunciados na Declaração. Ou seja, o que se vai retirar daqui é que se pusermos a DUDH à frente de qualquer lei normativa relativamente aos processos de imóveis sem licenciamento, os proprietários vão-se poder apoiar neste artigo e, o Estado terá em princípio o dever de indemnizar a população. Resta ainda acrescentar que se por exemplo, este argumento não for tido em conta, os proprietários poderão recorrer ao Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH), de forma que vejam os seus direitos fundamentais defendidos.

Relativamente ao licenciamento das moradias da população. Em Portugal, ao abrigo do art. 4º, nº1 do DL nº 555/99: “A realização de operações urbanísticas depende de licença, comunicação prévia com prazo, adiante designada abreviadamente por comunicação prévia ou comunicação, ou autorização de utilização, nos termos e com as exceções constantes da presente secção”. Portanto, antes de se avançar com a construção de um imóvel, é necessário começar por pedir um plano  prévio à Câmara Municipal onde se comprou o  terreno, de modo a garantir a viabilidade da construção. 

Relativamente à associação ambiental, QUERCUS, segundo o artigo 68º, nºs1 e 2, al. b) do CPA, esta, tem legitimidade procedimental para se envolver no processo pois, é um interessado na proteção de interesses ambientais e habitacionais.

Contudo, o Estado  poderá retirar a população das suas moradias sob a condição de reconstruir as mesmas noutro local. No entanto, visto que os moradores não tinham licenciamento das antigas moradias, o Estado não se vê exigido a fazê-lo, pois a qualquer momento a câmara municipal poderia ter demolido as moradias. 

Seguindo a via em que todos saem beneficiados, o Estado poderá exigir que os moradores paguem o licenciamento das novas moradias com a contraproposta de as reconstruir.

Relativamente aos impactos ambientais decorrentes da construção e exploração da barragem do Parque Natural da Serra da Estrela que a QUERCUS defende. O art. 66º/1 da CRP dispõe que “todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender.” Assim, as barragens, apesar de serem apresentadas como uma fonte de energia limpa, sem impactos ao meio ambiente, estas, na verdade produzem muitos efeitos nocivos diretos e indiretos, para seres humanos, fauna e flora. Segundo um estudo feito pela Deutsche Welle, as barragens alteram os ecossistemas. Uma vez que estas bloqueiam a água, tal condição impacta a vida a jusante, tanto para os ecossistemas como para as populações, na medida em que pode comprometer as atividades agrícolas.

Ecossistemas a jusante não dependem unicamente das águas, mas também dos sedimentos, e ambos são bloqueados pelas grandes barragens. Como o material sólido se acumula no reservatório artificial, as terras a jusante ficam menos férteis e os leitos de rios, de acordo com as operações e características geológicas, podem ficar mais profundos. Emilio Moran, professor de geografia e meio ambiente na Universidade Estadual do Michigan (Estados Unidos da América) descreve, em estudos, que existe a perda de 30 a 40% de sedimentos com a construção de grandes barragens. Os rios transportam sedimentos que alimentam peixes e a flora ao longo do rio, logo, quando se bloqueia o curso livre dos sedimentos nos cursos de água, temos como resultado um rio morto.

A construção de grandes barragens também têm, sempre, uma grande pegada ambiental. Além do deslocamento de comunidades humanas, o enchimento de áreas para a criação do reservatório também mata plantas, e provoca a morte de animais por afogamento ou força-os a procurarem novas áreas para seguirem as suas vidas. Os reservatórios também fragmentam habitats valiosos e cortam corredores migratórios.

Por todas estas razões, para a QUERCUS a barragem não deveria ser construída. 

Porém, apesar de todos estes argumentos contra a construção da barragem. A construção da mesma no PNSE tem, também, um impacto positivo: como a criação de purificadores de água com recursos a baixa energia; é uma fonte de água potável e para sistemas de abastecimento; aumenta a prosperidade para setores das populações locais; ajuda no controle de enchentes; e a mais importante para este caso, permite o armazenamento de água para períodos de seca garantindo que as populações possam ter água durante todo o ano.

Ora, uma vez que várias populações sofrerão, positivamente, com a construção da barragem, consideramos que esta deve ser construída. Porque, apesar da interpretação apresentada do art. 66º/1 da CRP, relativo à proteção do meio-ambiente. Temos de ter em conta o disposto no nº2, al. d) do art. 66º da CRP, quando este menciona que se deve promover o aproveitamento racional dos recursos naturais. Assim, conforme o art. 2º da Lei de bases do ambiente (lei nº19/2014), que dispõe os objetivos da política de ambiente. Nomeadamente no seu nº1, prevê-se que: “A política de ambiente visa a efetivação dos direitos ambientais através da promoção do desenvolvimento sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular dos ecossistemas e dos recursos naturais, contribuindo para o desenvolvimento de uma sociedade de baixo carbono e uma «economia verde», racional e eficiente na utilização dos recursos naturais, que assegure o bem-estar e a melhoria progressiva da qualidade de vida dos cidadãos.”

Ora, neste sentido, a construção da barragem é um desenvolvimento sustentável e que ajuda ao desenvolvimento de uma sociedade de baixo carbono e uma “economia verde” (através da produção de energia) e é eficiente na utilização dos recursos naturais (ao reservar a água do rio) e assegura o bem-estar e a melhoria progressiva da qualidade de vida das populações circundantes, por terem um melhor acesso a água potável.

Em suma, através da construção da barragem consegue-se aproveitar um recurso cada vez mais escasso e vital para qualquer população, a água. Para além de que esta barragem está não só a proteger a vida humana (ao garantir o acesso a água para as populações dos concelhos circundantes), como também tem um impacto positivo no desenvolvimento de novas espécies e de uma maior diversidade biológica. Relativamente ao argumento da pegada ambiental na construção da barragem, consideramos que este impacto acaba por ser “abatido” por todos os impactos positivos que a construção da mesma trará às populações e ao meio-ambiente.

Relativamente à relação entre a  Empresa Chinesa e o Estado Português, esta, tem um direito subjetivo porque têm o direito de construção da barragem. Esta possui, também, uma relação jurídica multilateral, isto é, uma relação com vários sujeitos administrativos que têm interesses contrários. A Empresa Chinesa é um contra interessado relativamente aos administrados, porque tem um interesse diferente da QUERCUS e dos moradores. Esta é, ainda, um contra interessado porque é um particular que tem um interesse contrário ao interesse que está adjudicado ao Estado.

No que concerne ao Concurso Público Internacional, este visava a construção da Barragem do Parque Natural da Serra da Estrela (PNSE).

Segundo o art. 2º, nº1, al. a) do Código dos Contratos Públicos, o Estado é uma entidade adjudicante. Segundo, ainda, o disposto no art. 19º, al. a) do mesmo diploma para a celebração de contratos de empreitadas de obras públicas pode adotar-se o Concurso público ou por prévia qualificação, com publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia, qualquer que seja o valor do contrato; ou no caso de Concurso público por prévia qualificação, sem publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia, quando o valor do contrato seja inferior ao limiar referido na alínea a) do n.º 3 do artigo 474º. Os montantes em euros dos limites previstos para os contratos públicos são 5. 350. 000,00 €, para os contratos de empreitada de obras públicas.

Neste caso, e uma vez que se trata da construção de toda uma nova barragem, presume-se que os valores das obras públicas excedam o montante previsto na alínea a) do nº3 do art. 474º do CCP. Assim, este concurso público terá de ser anunciado no Jornal Oficial da União Europeia.

O segundo problema é que ao lado das normas jurídicas também existem normas não jurídicas a regularem a Administração Pública, como a concorrência de normas jurídicas com normas extrajurídicas. Nomeadamente, existem as normas de natureza técnica. Esta norma foi usada neste caso quando o estado abriu o concurso público internacional para a concessão da construção da barragem no Parque Natural da Serra da Estrela.

Apesar de este ser um contrato celebrado com uma entidade pública (o Estado), as regras do contrato aplicadas são as regras de direito privado e não administrativo.

O tipo de procedimento do contrato público entre o estado e a empresa chinesa foi um procedimento restrito, isto é, um procedimento concorrencial que é publicado no Diário da República e no Jornal Oficial da União Europeia se o valor do contrato a adjudicar exceder os limites da UE, tal como já foi mencionado. Este procedimento conta com duas fases processuais, sendo que a primeira inclui a apresentação de candidaturas e a qualificação dos candidatos, e a segunda passa pela apresentação e avaliação das propostas e a adjudicação do contrato.

Assim, neste caso, o contrato celebrado entre as partes é um contrato de empreitada (cfr. O art. 1207° do CC, que dispõe: “Empreitada é o contrato pelo qual uma das partes se obriga em relação à outra a realizar certa obra, mediante um preço.”). Deste modo, a empresa Beijing Buy’s It All Inc. está obrigada a construir uma barragem no Parque Natural da Serra da Estrela.

Caso o Estado viesse a não construir a barragem, o contrato ficaria sem efeitos, pois já não seria possível a construção do projeto da barragem pela empresa Beijing Buy’s It All, Inc. A consequência disso seria a retroatividade dos efeitos que poderiam já ter sido produzidos (como por exemplo: o Estado pagar os materiais já comprados pela empresa para o fim da construção da barragem no Parque Natural, ou a empresa devolver qualquer pagamento adiantado que possa ter ocorrido por parte do Estado português), tal como previsto no art. 289º, nº1 do CC.

Neste caso, e uma vez que se considera que a construção da barragem deve ocorrer, o contrato entre o Estado português e a empresa Beijing Buy’s it all. Inc. deve ser cumprido nos termos acordados entre as partes.