Natureza da Autonomia Administrativa Universitária - Luísa Braz Teixeira

1. Introdução

A Administração Pública, enquanto sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas públicas, e de algumas entidades privadas que asseguram, em nome da coletividade, a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar, é multiforme e comporta, por isso, várias espécies. 

Em obediência ao princípio da descentralização, a Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) enquadra a multiplicidade das pessoas colectivas que exercem a administração em três setores fundamentais da administração pública: a administração direta, a administração indireta e a administração autónoma (art. 199º/d da CRP). 

As Universidades, enquanto entidades administrativas, apresentam no art. 76º/2 da CRP a consagração da sua autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira. Nesse sentido, cumpre à doutrina a função de as inserir num ramo da Administração Pública.

2. Modalidades de Administração Pública

A distinção entre a Administração Direta e Indireta do Estado faz-se pelo art. 199º/d da CRP. Assim, a primeira consiste na prossecução de fins estaduais pelo próprio Estado, sob direção do governo (art. 182º da CRP), e a segunda reporta-se a uma atividade que, embora desenvolvida para a realização dos fins do Estado, é exercida por pessoas coletivas públicas distintas e que, no modelo constitucional, são por ele criadas. O Prof. Freitas do Amaral defende a existência de várias espécies de organismos ou entidades a desenvolver a Administração Estadual Indireta, fundamentalmente os institutos públicos e empresas públicas.

Por sua vez, o art. 267º da CRP, ao determinar no seu n.º3 que “a lei pode criar entidades administrativas independentes” estabelece as bases para a Administração Autónoma, que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que as constituem e se dirige a si mesma, definindo, com independência, a orientação das suas atividades, sem sujeição à hierarquia ou superintendência do Governo, estando apenas sujeita ao poder de tutela deste órgão (art. 199º/4 d, 229º/4 e 242º da CRP). Pertencem à Administração Autónoma as associações públicas, as autarquias locais, e as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. Importa referir que em todas estas entidades há um substrato humano, ou seja, todas são agrupamentos de pessoas, diferentemente do que acontece na Administração Indireta, onde tanto os institutos públicos como as empresas públicas são substratos materiais

Além disso, a doutrina mais recente, entre ela o Prof. Vasco Pereira da Silva, identifica ainda uma outra modalidade de organização administrativa, a Administração Independente, caracterizada pela não sujeição dos entes que a compõem a qualquer intervenção externa. Com efeito, o art. 267º/3 da CRP permite que a lei crie entidades administrativas independentes sem restrições aparentes, ainda que apenas excepcionalmente, mediante estrita necessidade, para a prossecução de interesses públicos específicos, como, por exemplo, para salvaguardar interesses fundamentais.

1. Institutos Públicos

Os institutos públicos, segundo a doutrina do Prof. Freitas do Amaral, seriam pessoas coletivas públicas de tipo institucional, criadas para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado, ou a outra pessoa coletiva pública, e passíveis de ser subdivididas em três categorias: serviços, fundações e estabelecimentos públicos. 

Relevam para aqui os estabelecimentos públicos que o Professor considera institutos públicos de carácter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público e destinados a efetuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam, colocando como principal grupo de estabelecimentos públicos as universidades públicas.

Por outro lado, o Prof. Vasco Pereira da Silva olha para os institutos públicos como pessoas coletivas sem fins lucrativos, tratando-se de serviços personalizados materialmente correspondentes a serviços da administração direta a quem é atribuída personalidade jurídica apenas por razões de eficiência, desburocratização e proximidade em relação aos particulares, pelo que não inclui as Universidades Públicas no seio desta administração, como faz o Prof. Freitas do Amaral, mas dentro da administração autónoma.

2. Universidades

Até à Lei da Autonomia (Lei nº 108/88, de 24 de setembro) as universidades pertenciam à Administração Indireta do Estado, daí a posição defendida pelo Prof. Freitas do Amaral, de que as universidades públicas seriam uma modalidade particular de institutos públicos estaduais, caracterizados pelo funcionamento participado e por um elevado grau de autonomia garantido constitucionalmente. O Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior (Lei nº 62/2007, de 10 de setembro) dá força a esta posição ao determinar que é aplicável a estas instituições o regime das demais pessoas coletivas públicas de natureza administrativa, tal como a Lei Quadro dos Institutos Públicos (Lei nº 3/2004, de 15 de janeiro).

Todavia, hoje, segundo o Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, as Universidades integram a Administração Autónoma, o que contribui para o cumprimento da CRP, que consagra a “autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira das universidades públicas”, no seu artigo 76/2. Deste modo, considera que as universidades públicas são pessoas coletivas públicas, que têm sobretudo natureza associativa pelo predomínio do elemento pessoal do substrato, e que possuem fins específicos, não lucrativos. Assim, aceitando-se a natureza associativa ou corporacional das Universidades, como faz este setor da doutrina, estas não podem ser consideradas institutos públicos, já que estes se definem como pessoas coletivas públicas do tipo institucional.

O Prof. Pereira Coutinho salienta uma pretensa natureza dualista das universidades, em que, a cada uma, corresponde um serviço público estadual e um substrato associativo. Os dois elementos da natureza dualista das universidades têm momentos lógicos distintos. Um primeiro momento estabelece a criação e manutenção de um serviço público pelo Estado, podendo constituir um estabelecimento público ou uma fundação pública com regime de direito privado. Um segundo momento diz respeito à formação de uma associação pública (universidade em sentido estrito), através da consolidação da liberdade académica de docentes, investigadores e estudantes. 

Este segundo momento, o momento associativo, exprime uma lógica constitucional concretizadora das liberdades académicas. Desta forma, não é uma base democrática sustentada na categoria de associações públicas, que justificará a administração autónoma universitária, mas sim a titularidade individual de liberdades académicas, concebendo-se um outro tipo de associações públicas: as associações públicas funcionais de direitos fundamentais. 

3. Conclusões

Tendo em conta o papel fundamental que as Universidades desempenham na sociedade, constituindo a massa crítica e construtiva, cuja liberdade lhes permite, até, acusar as deformidades do sistema em vigor, afigura-se mais defensável que estas façam parte da administração autónoma, tal como refere o Prof. Pereira Coutinho.

É natural, e desejável para o progresso social, que as comunidades universitárias prossigam os próprios fins e não os definidos pelo Estado. Inserir as Universidades no âmbito da Administração Indireta seria, potencialmente, instrumentalizá-las.

4. Bibliografia

DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume I, 4ª edição (Reimp.), Almedina, Coimbra, 2018. 

MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS, «Direito Administrativo Geral», I, Dom Quixote, Lisboa,  2ª ed., 2007.

VASCO PEREIRA DA SILVA, «Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteiras», Almedina, Coimbra, 2019.

LUÍS PEREIRA COUTINHO «A autonomia universitária das universidades públicas no quadro do direito fundamental à autonomia universitária», Curso de Mestrado 1997/1998

Aluna: Luísa Braz Teixeira, 2ºB, S17, Nº64486