Sistema administrativo chinês - Leticia e Ana Catarina

 

            Evolução do Direito Administrativo

    O estudo dos modelos de governação pública e administrativa não se pode restringir aos modelos ocidentais e europeus, há que se olhar e valorizar também a administração no mundo oriental.

    Os conceitos de Direito Administrativo surgiram nos anos 80 no Partido Comunista Chinês, levando mais de 10 anos de discussão doutrinal, produção legislativa e difusão por meios de comunicação social.

 

          A Separação dos Poderes

    Atualmente, podemos caracterizar o sistema da China como centralizado e concentrado. A República Popular da China é hoje um Estado-nação, e este afirma-se por meio de uma ideologia, a capacidade de impor um poder de soberania, sobre um povo, num dado território com fronteiras, com uma moeda própria e forças armadas próprias, sendo conservador e totalitário. Assim sendo, o sistema da China assenta num modelo autoritário, é como um punho de ferro, é um modelo centralizador pois os líderes e governantes jamais devem ser incontestados. Há uma enorme centralização dos poderes.

    O domínio centralizador que caracteriza a China é essencialmente focado no Partido Comunista da China, sendo este o Partido fundador e único da República Popular da China, é a força política dominante que tem poder eficaz sobre a China e que controla a política, a economia, o exército e até mesmo a vida em sociedade. Este está oficialmente organizado com base no centralismo democrático, mas de qualquer forma, tal não impede a existência de oito partidos menores, denominados de "partidos democráticos", que também participam do sistema chinês, mas submetem-se à liderança do Partido Comunista da China e à nomeação dos seus líderes por parte do mesmo

    Atualmente, cada vez mais se confunde o Partido fundador com o Conselho de Estado, sendo difícil distingui-los uma vez que funcionários públicos dos diferentes tipos de administrações são indicados pelo Partido, e só os membros deste é que podem ocupar posições importantes dentro do governo.

     No que toca à separação de poderes, o Conselho do Estado assume todos os poderes executivos, é o governo central, bem como sobre os demais órgãos e administração chinesa. É o Conselho do Estado que escolhe os titulares dos órgãos administrativos e procede à sua avaliação, recompensa ou punição.

    Cada Região Autónoma ou Província também tem um Governador, escolhido pelos dirigentes locais do Partido, e um Secretário do Partido que garante o cumprimento das diretivas do Comité Central. Assim, o poder executivo chinês é supervisionado pelo Conselho de Estado, ao qual as comissões do Estado e ministérios estão submetidos.    

    Além disso, a Constituição também diz que o Conselho do Estado é o Órgão Administrativo supremo do Estado Chinês, ainda que as medidas mais importantes caibam ao Partido Comunista Chinês, dado a sua amplitude no que toca à elaboração de regulamentos administrativos sobre a maioria das questões políticas, económicas e sociais da China e dado que a maioria das leis submetidas à apreciação da Assembleia Nacional Popular e Comité Permanente são leis elaboradas pelo Conselho. Atualmente, o Conselho tem 35 membros, sendo estes o primeiro-ministro, um vice-primeiro-ministro executivo, três outros vice-primeiros-ministros, cinco conselheiros estaduais e 25 ministros.

    Como principal órgão administrativo do governo, as suas principais funções são as de formular medidas administrativas, emitir decisões e ordens e monitorar sua implementação; esboçar projetos de lei para apresentação à Assembleia Nacional Popular ou al seu Comité Permanente; e preparar o plano econômico e o Orçamento do Estado que deve ser submetido depois à deliberação e aprovação pela Assembleia Nacional Popular.

    A China possui também um Presidente eleito pela Assembleia Nacional Popular, o que demonstra também um grande centralismo, sendo que este é o secretário-geral do Partido.

    No que toca ao poder legislativo, este cabe à Assembleia Nacional Popular, que contém aproximadamente 3 mil deputados que representam as 22 províncias, as 5 regiões autónomas e 4 municípios. Mas maior parte de seu poder é exercido diariamente pela sua Comissão Permanente.

E no que diz respeito ao poder judiciário, este cabe aos tribunais, sendo que o tribunal central é o Supremo Tribunal Popular da China, que pode julgar qualquer questão civil, criminal ou administrativa, mas não tem competências para rever a constitucionalidade nem a legalidade de normas regulatórias. Para reforçar o centralismo da China, é de mencionar que este Tribunal é responsável perante a Assembleia Nacional Popular e o seu Comité Permanente, dado que estes têm competência para nomear o presidente, vice-presidentes e juízes deste Tribunal.

 

 

     Organização administrativa – centralização e concentração

A organização administrativa é empenhada diretamente pela entidade estatal, por meio de órgãos e agentes públicos, por apenas um órgão público no âmbito de cada entidade política ou administrativa

Há uma enorme centralização, como já referido, onde o governo central é o  Conselho de Estado, pois ele assume todos os poderes executivos e é a ele que cabe a seleção dos chefes dos órgãos administrativos.

Relativamente à Organização Administrativa, a República Popular da China divide-se em 22 províncias, 5 regiões autónomas, 4 municipalidades administradas pelo governo central e 2 regiões administrativas especiais, sendo estas duas últimas Hong Kong e Macau, que antes pertenciam ao domínio europeu e têm autêntica autonomia das questões locais, com o seu próprio poder judiciário e não aplicam as leis nacionais, com exceção de questões diplomáticas, defesa nacional e outras questões que não estão ao alcance destas regiões administrativas especiais poderem regular.

No que toca às Províncias, estas correspondem a macroestruturas que agrupam várias regiões autónomas e as principais cidades, dividindo-se em prefeituras autónomas, distritos autónomos, cantões, cantões de nacionalidade, vilas, distritos e cidades. Já as Regiões Autónomas possuem alguma autonomia administrativa e é onde estão as principais etnias chinesas, também decompostas da mesma maneira que as Províncias. As municipalidades correspondem a um poder local que, no entanto, não goza desse poder local e é dominado pelo poder centralizador do Partido, através do Governo central, e subdivide-se em dependentes do governo central, distritos, bairros, grandes cidades como Beijing e Shanghai, outras cidades e vilas.

Assim, na República Popular da China subsiste uma lógica administrativa concentrada e centralizada na medida em que o foco é no governo central e os governos regionais e locais servem de instrumento ao governo central, têm que obedecer a este, só não sucede tanto esse caso relativamente às Regiões Administrativas Especiais.

 

     Relação da administração e do direito

O direito regulador da administração chinesa é principalmente o direito administrativo, pois efetivamente o órgão administrativo e o particular não se encontram no mesmo patamar, por isso o direito aplicado não é o comum.

 

     Relação entre tribunais e administração

 

          Regulada pela LPA

     A lei do procedimento administrativo da república popular da china (LPA) foi implantada em 1990, antes disso só poderiam ser levadas a julgamento decisões que fossem de acordo com as previsões do direito civil. Portanto, os casos que se enquadravam eram muito poucos, e só poderiam ser aceitos se fossem claramente listados na lei. Nessa época o procedimento se aproximava aos atuais tribunais administrativos alemães, que exigem a prova de uma lesão de determinado direito subjetivo para o caso ser aceite.

      A LPA trouxe uma mudança à situação, pois aumentou o âmbito de quem pode requisitar e sobre quais matérias essa intervenção é possível. Seu artigo 2º apresenta que cidadãos, pessoas jurídicas ou outras organizações possuem legitimidade para instaurar uma ação contra ações concretas de órgãos administrativos que infringiram seus direitos na chamada corte popular

      O artigo 12º apresenta 12 tipos de pedidos em matéria de atos administrativos específicos aceites pelas cortes. Esse artigo, que podemos considerar não taxativo, aceita quase todo o tipo de pedidos à corte popular, desde que venham de atos administrativos específicos, ou seja, sem natureza normativa (devem ser individuais e concretos) e respeitem a direitos pessoais e patrimoniais. (Devido ao alargamento do âmbito de pedidos aceitos, a administração chinesa se aproximou da francesa)

    O artigo seguinte da LPA apresenta 4 tipos de pedidos que não são aceites pelas cortes, nomeadamente nas matérias de: Defesa nacional e assuntos estrangeiros, regras administrativas e regulamentos com força geral, formulados e anunciados por órgãos administrativos, decisões feitas pelos órgãos administrativos em penas ou prêmios para seus funcionários, atos administrativos específicos que deverão ser decididos pelo órgão administrativo, nos termos da lei ( Este último ponto tinha um escopo de garantir a última palavra do governo, porém atualmente essa competência é muito residual, uma vez que as garantias dos particulares aumentaram nos últimos anos)

 

    Onde ocorre o julgamento

O sistema chinês possui uma suprema corte popular, cortes populares locais e especiais. A SCP, órgão máximo na hierarquia judiciária, tem três seções: civil, econômica e penal. Além disso, como é o intérprete máximo da legislação, acaba sendo um guia de orientação aos outros tribunais e sua jurisprudência acaba sendo, na prática, vinculante.

As cortes Populares especiais incluem cortes militares(军事法院), marítimas(海事), entre outras onde são tratadas matérias econômicas e criminais específicas, já as locais podem dividir-se em tribunais primários, intermediários ou superiores. As primeiras, as cortes Populares Primárias, se localizam em distritos e municípios. As cortes Populares Intermediárias, uma instância acima, se localizam nas capitais das províncias ou regiões autônomas. Por fim, as cortes Populares Superiores, abaixo do Supremo, estão em províncias ou municípios dependentes diretamente do governo central.

Todas as cortes populares podem se especializar em tribunais criminais, administrativos, civis e econômicos, entre outros, sem prejuízo da suprema corte ter a última palavra nos casos que chegarem a ela. Isso mostra uma relação de interdependência entre o poder judiciário e o administrativo, pois não há uma separação completa entre eles, característica que também pode ser observada nos sistemas britânico e alemão.

Nos procedimentos administrativos existem algumas especialidades, tal como o julgamento sempre ocorrer em uma colegialidade de juízes e adotar um modo misto de sistemas para adquirir evidências. As cortes na China deixam para as partes coletarem evidências, entretanto, como os órgãos do governo geralmente possuem mais acesso aos poderes administrativos e à informação, o particular, devido à essa desigualdade de conhecimentos, se vê em desvantagem.

Por isso o artigo 5 da LPA diz que, ao lidar com casos administrativos, os tribunais vão analisar a legalidade dos atos administrativos específicos. Ou seja, mesmo que o requerente não consiga defender sua posição, o tribunal não deve defender o órgão administrativo se houver uma clara violação da lei, mesmo se esse fato não tiver sido apresentado pelo particular. Outro ponto importante para a proteção dos direitos dos indivíduos, é o fato de que eles não precisam provar como o órgão agiu contra a lei, mas é o órgão acusado que deve provar a licitude de sua atuação, de acordo com o artigo 32 da LPA

 

     Execução das decisões administrativas

Sobre o reforço das decisões da administração, existem duas leis nacionais que as reforçam, que são: a Lei da Penalidade Administrativa e a Lei Coativa Administrativa. A primeira foi publicada para substituir uma multiplicidade de leis e regulamentos que previam penas e multas injustas e desproporcionais. Portanto, nesta nova lei continuaram a ser contempladas penalidades e medidas coativas contra os violadores das decisões da administração, mas de um modo proporcional e prevendo também a possibilidade de os particulares reagirem às decisões administrativas por meio das leis de reconsideração e do contencioso administrativo.

A lei coativa administrativa regula injunções aos particulares e suas propriedades e se aplica às ações administrativas que impliquem medidas de coerção para impedir atividades ilegais, para manter decisões que impactem a saúde e segurança pública e  para reforçar as decisões administrativas conforme ordens judiciais. Essa lei também prevê deveres dos órgãos administrativos, tais como o dever de informar os cidadãos do motivo e das evidências que os permitem realizar determinado ato, além de seus direitos previstos por lei.

As decisões administrativas, portanto, só possuem poder de autotutela nos casos delimitados por lei, fora disso é necessária uma sentença judicial que a torne imperativa. Como a maior parte das decisões administrativas não possui uma execução imediata independente de ordens judiciais, o sistema administrativo chinês se aproxima da administração judiciária ou britânica nesse ponto

     Garantias jurídicas dos particulares

Na prática, os órgãos administrativos chineses possuem muito poder e influência nas decisões judiciais, portanto muitas vezes os particulares veem seu direito não ser respeitado. O abuso de poder desses órgãos é muito notado naquela comunidade, e como consequência, cada vez mais surgem esforços para equilibrar os procedimentos administrativos e o interesse da população

Para contestar as decisões administrativas, os particulares seguem a  Lei Administrativa de Reconsideração. Como supracitado, o órgão acusado deve providenciar evidência de que segue uma atuação lícita. Caso seja provado o ponto do particular, o ato administrativo coercivo pode ser revogado. Esse processo ocorre por meio de um pedido de revisão do ato diretamente ao órgão administrativo que o emitiu, e segue a Lei do Processo Administrativo

   Existe também a vertente de revisão judicial das ações administrativas, por meio da Lei do contencioso administrativo. Nessa o particular requisita o poder judiciário para que conteste a licitude do ato administrativo, entretanto devido à falta de independência judicial na China, as cortes tendem a favorecer o lado dos governos locais, e como consequência, os particulares veem seus interesses prejudicados. Essa revisão judicial pode ser requisitada também após uma tentativa de contestação das decisões administrativas, em que o particular não se viu satisfeito pela resposta da administração.

     Portanto, na administração chinesa os particulares podem fazer cumprir seu direito requisitando tanto diretamente à administração, quanto aos tribunais. Esses últimos não possuem apenas o poder de anular, mas também podem impor certas condutas, como o pagamento de indenizações, segundo o artigo 65º da LPA. Esse poder amplo dos tribunais sobre a administração se assemelha ao modelo alemão de controlo jurisdicional pleno.

 No Artigo 12° da LPA são mencionadas as hipóteses legais em que os particulares podem impugnar ações judiciais contra a Administração Pública e, por isso, o poder judiciário tem a possibilidade de julgar as entidades da Administração Pública em favor dos particulares.

Em caso de a Administração Pública violar leis e deveres a que está obrigada, confiscar e apreender bens, impugnar multas ou outras sanções, restringir liberdades e direitos aos cidadãos sem que haja uma lei para tal, na medida em que isto só é possível se houver a aprovação de uma lei formal aprovada pela Assembleia Nacional Popular ou pelo Comité Permanente, e em alguns casos, um decreto do Conselho do Estado: os particulares podem impugnar ações judiciais contra elas.

Contudo, o sistema administrativo chinês é também punitivo em relação aos particulares e há uma Lei de Sanções Administrativas, que contém 4 espécies de sanções administrativas sob a égide de tal diploma legislativo, sendo estas a advertência, a multa, a prisão administrativa e a revogação de licenças baixadas por órgãos de segurança pública, sendo constantemente criticadas e consideradas como injustas e ineficazes em muitos sentidos.

    Apesar disto, existe o sistema de cartas e visitas, bem como o sistema de reclamações e petições, onde o cidadão encaminha carta ou solicita um agendamento de audiência, encaminhando ao Partido Comunista da China ou a órgão público especializado em receber essas petições administrativas, com o fim de fazer conhecer ao Partido e outras autoridades sobre informações e ideias sobre questões de interesse público, assim como opiniões, sugestões e críticas, reclamações e recursos administrativos sobre a atuação do Poder Público, de modo a revelar descontentamento com Governos Populares Locais e com a corrupção e a ineficiência do Poder Judiciário.

    Desta forma, o Partido Comunista da China estabelece uma comunicação direta com a população, e os particulares podem se pronunciar diretamente sobre as atuações e ações deste, com o objetivo de reforçar a confiança desta no Estado e evitar a oposição ao Partido, de modo a assegurar maior participação popular nas decisões estatais, evitar as restrições à liberdade e garantir que os direitos sejam assegurados.

Trabalho realizado por:

Letícia Cabral N° 63603

Ana Catarina Valente N° 64697

Bibliografia

Diogo Freitas Do Amaral, «Curso de Direito Administrativo», volume I, 4ª edição (Reimp.), Almedina, Coimbra, 2018. 

H. Alves Da frota, Facetas do Direito Administrativo Chinês: A reforma de 2014 e a Lei do Processo Administrativo – A justiça administrativa da Segurança Pública – o sistema de cartas e visitas

Z. Yongfei, The essence of Governance: The Development Of Public Administration in China, 2005

B. Jiang, Review of Administrative Decisions of Government by Chinese Courts