Sistema Administrativo de tipo Alemão - Matilde Rito Teixeira e Margarida Crespo
Sistema Administrativo de tipo alemão
Trabalho realizado por Matilde Rito Teixeira, n.º 64688, e Margarida Crespo, n.º 64610, Subturma 17, Turma B
Introdução
Este modelo de administração
executiva tem um pendor subjetivista, apresentando-se como sendo um modelo de
governação de tipo europeu continental, que se rege através de uma separação
substancial do Direito Administrativo e do Direito Privado, e através de uma
separação processual, entre uma jurisdição comum e administrativa, ao contrário
do modelo do tipo francês.
Segundo a Lei Fundamental alemã,
o acesso aos tribunais pelos particulares é muito mais restrito, assim terá de
ser demonstrado que ocorreu uma lesão de um determinado direito subjetivo, pelo
que os tribunais administrativos alemães não se bastam com a invocação de uma ideia
hipotética da ilegalidade da atuação administrativa – É necessária uma
exigência de prova.
Os tribunais administrativos
alemães têm vindo a exigir que haja a) prejuízos direitos causados ao
particular; b) prejuízos graves e intoleráveis; c) possibilidade
de individualização do particular face à universalidade dos particulares.
O Sistema
Administrativo de tipo alemão tem então elevados padrões de exigência,
transparência e sindicabilidade jurisdicional, contrastando, assim, com o
sistema administrativo de tipo francês:
[1]1.
Governação multinivelada – Enquanto na Alemanha, considerando a sua
estrutura federal, a mesma confere poderes de governação aos Estados federados
e assenta numa colaboração intradministrativa entre a administração federal,
regional e local.
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Já na França, há uma autonomização das matérias governativas, assente numa
visão sobre o princípio da separação de poderes – ou seja, vai em conta à [2]ideia
de centralização, em que os funcionários da administração central são
organizados segundo um princípio de hierarquia, sendo que as autarquias locais
não passam de “instrumentos administrativos do poder central”.
2. Capacitação técnica e especialização – No sistema
alemão, existe uma grande capacitação técnica de especialização, uma vez que
apos a reunificação alemã e ascensão da Alemanha enquanto potencia europeia, houve
um investimento bastante avultado da administração publica que beneficiou de
parcerias com universidades, centros de ciência, investigação e tecnologia.
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Por outro lado, no sistema francês existe um órgão superior de recurso que é
composto por magistrados escolhidos através de um concurso publico, através de
uma escola especial de formação.
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Pode-se concluir que a nível de especialização técnica não existe uma
discrepância relevante entre os dois sistemas, uma vez que em ambos existe um
grau de tecnicidade.
3. Controlo jurisdicional pleno, ao contrário do que
sucedeu nos países que seguiram o modelo de tipo francês (nomeadamente
Portugal), o modelo de governação alemão encontrou-se sujeito a um controlo de
plena jurisdição, através dos quais os tribunais administrativos não se
limitaram a um controlo meramente cassatório (isto é, da mera verificação da
legalidade das medidas governativas concretas), mas antes impuseram aos
sucessivos governos a adoção de condutas devidas, a prestação de informações ou
a reparação provisória de danos provocados aos particulares.
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No francês , existe uma autonomia do poder executivo relativamente aos
tribunais, em que os governos dispõem, à partida, de uma ampla margem de
decisão e de implementação das políticas públicas que pretendem adotar.
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No seguimento da ideia de que o no francês há um interesse num controlo que
visa proteger o interesse público na legalidade das condutas governativas –
portanto, um controlo da legalidade não no sentido de proteção dos direitos
subjetivos dos particulares, mas sim na garantia democrática – leva a que haja
consequências, nomeadamente no que toca em apenas visar aferir se o órgão
administrativo agiu de acordo com a legalidade vigente, pode levar à anulação
do mesmo.
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Enquanto no francês há um controlo de tipo anulatório, o alemão procura um
controlo que vá para além disso, procurando impor aos governos seguintes
adotarem melhores condutas e que tenham em conta os próprios critérios técnicos
e científicos que são aplicados para a tomada de uma decisão.
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Ainda podemos referir que no modelo de tipo francês há uma recusa do controlo
de mérito, de oportunidade e de conveniência – centrado na ideia de controlo de
legalidade, este modelo procede conforme uma abstenção dos tribunais face às
dimensões governativas que envolvam uma livre apreciação pelos órgãos
executivos (há um surgimento de graus distintos de intensidade no controlo da
dimensão arbitrária do exercício de poderes de administração – influência do
sistema alemão em matéria de reforço do controlo sobre a discricionariedade
administrativa).
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No modelo alemão distingue-se do modelo francês por assentar num controlo
subjetivista das decisões governativas, o que significa que por força da
própria Lei Fundamental alemã, permite o acesso para que uma medida governativa
possa ser alvo de controlo jurisdicional (perante uma demonstração da lesão de
um direito subjetivo), enquanto o modelo de tipo francês considera o controlo
das suas decisões se deve centrar no controlo da legalidade objetiva (na ideia
de verificar o procedimento de decisões governativas conforme a Lei,
prevalecendo o interesse público em prol do interesse dos particulares).
4. Suspensão automática de atos impugnados – Em relação
à execução previa, esta não vigora no sistema alemão, havendo por isso uma
suspensão automática de atos impugnados, ou seja, a administração publica não
pode executar de imediato uma decisão governativa que não seja da concordância
e que tenha sido alvo de impugnação por parte de um particular.
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Com a instauração de uma ação administrativa de impugnação, a administração
publica fica impedida de implementar a política e a concreta medida governativa
em questão. Contudo, segundo a Lei Fundamental alemã, o acesso aos tribunais
pelos particulares é muito mais restrito, assim terá de ser demonstrado que
ocorreu uma lesão de um determinado direito subjetivo.
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Isto faz com que o sistema alemão não enfrente uma permanente sindicância da
legalidade objetiva das suas atuações, sendo que é a própria lei procedimental
administrativa que impõe que se demonstre que existiu uma lesão de um
determinado direito subjetivo para que essa medida governativa realmente possa
ser alvo de controlo jurisdicional.
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Para além do que já foi dito os tribunais administrativos exigem que haja
prejuízos diretos causados ao particular, prejuízos graves e intoleráveis e
possibilidade de individualização do particular face à universalidade dos
particulares. Porém, isto não significa que não haja um controlo objetivista da
legalidade das medidas governativas em casos mais raros.
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Desta forma pode concluir-se que há uma defesa do interesse publico mais dificultada,
mas a negociação previa e a tentativa de adesão dos destinatários de cada
medida governativa torna-se mais favorável.
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Por outro lado, no sistema francês, existe uma maior preocupação com o
interesse público nas condutas governativas, assim o controlo de legalidade não
vai apenas no sentido de proteger os direitos subjetivos dos particulares, mas também
no sentido de garantir que a legalidade democrática é observada.
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Uma outra grande diferença é a dispensa de demonstração da lesão concreta de
direitos subjetivos que acaba por favorecer e ampliar a legitimidade processual
dos particulares. Do meu ponto de vista parece-me que o sistema alemão é mais
benéfico a nível processual, uma vez que a prova da violação do direito
subjetivo e os danos sofridos, fazem com que menos particulares recorram aos
tribunais o que faz com que os mesmos consigam ser mais eficazes e rápidos na
sua atuação.
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Contudo, concordo que possa haver uma maior falha no sistema alemão em relação
à legalidade democrática, uma vez que os particulares são podem ser ouvidos em
situações bastante especificas.
5. Capacitação técnica para o controlo da
discricionariedade – Por fim, em relação à capacitação técnica para o
controlo da discricionariedade, o sistema alemão vai mais longe que outros
países europeus, assim os tribunais alemães não se restringem apenas ao
controlo da dimensão vinculada de atos discricionários, exigindo que existam
técnicas acessórias especializadas junto dos tribunais.
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Considera-se que este possa ser um ponto a favor da Alemanha, uma vez que este
controlo é feito com uma melhor eficácia também devido ao investimento no setor
publico como já foi anteriormente apresentado. (Art. 3 do CPTA)
[3]6.
Sistema de administração executiva, na execução prática deste tipo de
sistema de administração, enquanto em França os tribunais administrativos não
estão integrados no poder judicial, mas sim no poder administrativo (visão
radical do princípio da separação de poderes), já na Alemanha – e também em
Portugal – os tribunais administrativos integram o poder judiciário, coincidindo
a especialização do juiz administrativo com a unidade deste poder (opinião
apresentada pelo Prof. João Caupers).
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Isto leva a uma das características do modelo tipo francês que é o privilégio
da execução prévia, que confere um poder à administração pública para poder
executar, de forma imediata, as suas decisões, sem que haja, necessariamente,
uma autorização por parte de uma autoridade judicial (ideia de autotutela
executiva) – é considerado pelo Prof. Freitas de Amaral como um poder
“exorbitante” atribuído à Administração, pois a mesma pode impor as suas
decisões por autoridade própria.
Conclusão
Podemos depreender através do
modelo de governação alemão que existem mais especificidades entre as relações que são tendencialmente parietárias
que ficarão ao encargo do direito privado, ao contrário das relações
jurídico-administrativas que têm um tratamento diferenciado e uma jurisdição
autónoma.
É também
importante realçar o grau bastante elevado de exigência do controlo jurisdicional
da atividade governativa, feita através de próprios critérios técnicos e
científicos que são aplicados à tomada de decisão, por uma larga gama de
poderes jurisdicionais e pela recusa do privilégio de execução prévia.
Assim para governar na Alemanha é necessário que exista um estudo metódico das medidas a adotar e a verificação não só da legalidade como da adesão voluntária dos governados às políticas públicas, sendo que a lesão, ou até a mera invocação da mesma, do direito subjetivo de um particular pode culminar na paralisação da medida a implementar.
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