A tutela administrativa

 

A tutela administrativa

Matilde Proença Luiz, Turma B, Subturma 17

 

Por tutela administrativa entende-se o poder conferido ao órgão de uma pessoa coletiva de intervir na gestão de outra pessoa coletiva, autorizando, aprovando ou até modificando os atos da primeira, revogando-os ou suspendendo-os.

Na opinião do senhor professor Diogo Freitas do Amaral a tutela administrativa é tida “como o conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva pública, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação”. Desta mesma caracterização é-nos possível retirar certas conclusões acerca do que distingue a questão sobre a qual nos debruçamos, a tutela administrativa.

Para observarmos a tutela administrativa de uma pessoa coletiva sobre outra é necessário, antes de mais, que existam duas pessoas coletivas distintas, a tutelar e a tutelada; destas duas pessoas coletivas é imprescindível que uma delas, a tutelar, seja uma pessoa coletiva pública, já a pessoa tutelada pode ser pública ou privada, sendo que na maior parte dos casos é pública. Os poderes de tutela administrativa consubstanciam-se, assim, em poderes de intervenção na gestão de uma outra pessoa coletiva e surgem quando tal é necessário para assegurar que a entidade tutelada cumpre as leis em vigor, garantindo a pessoa tutelar que as soluções adotadas pela tutelada são as melhores, mais oportunas e as que melhor promovem o interesse público. 

Podemos dividir a tutela administrativa, quanto ao seu fim, em tutela de legalidade e tutela de mérito. A primeira incide sobre o controlo da legalidade de todas as decisões da entidade tutelada, enquanto que a segunda visa controlar o mérito das decisões administrativas da mesma, desenvolvendo um controlo que vai para além da legalidade, um controlo mais profundo.

Referimos esta distinção pela importância que tal acarreta notada maioritariamente após a entrada em vigor do Decreto-lei nº 100/84 de 29 de Março e, ainda mais, após a revisão constitucional de 1982 cujos significaram que a tutela do Governo sobre as autarquias locais deixava de poder ser uma tutela de mérito e de legalidade, como se mostrava até à época, passando a ser somente de legalidade, 242º/1 Constituição da República Portuguesa (CRP doravante).

As entidades sujeitas a esta tutela são aquelas que pertencem à Administração indiretamente dependente da Administração Central, as da Administração Indireta do Estado, tais como os institutos públicos, as empresas públicas, e ainda as associações, fundações e cooperações, juntamente com os todos subsetores que constituem as e os mesmos. Por outro lado, as entidades apenas sujeitas a tutela de legalidade são, por exemplo, as autarquias locais.

No que toca às diferentes espécies de tutela administrativa, esta subdivide-se, nas palavras do senhor professor Freitas do Amaral, em cinco categorias. O senhor professor Marcelo Rebelo de Sousa divide a tutela em faculdades. Nesta mesma distinção que remonta ao senhor professor Marcello Caetano, refere-se que há uma tutela integrativa, uma tutela inspetiva, uma tutela sancionatória, uma tutela revogatória e uma tutela substitutiva. Qualquer uma destas modalidades pode ser de legalidade ou de mérito consoante a lei.

A tutela integrativa consiste no poder de autorizar ou aprovar uma decisão da autoridade tutelada pela entidade tutelar. Diferencia-se entre tutela integrativa à priori – relativa a autorizar a prática de atos que a autoridade tutelar concede à tutelada, significando a sua inobservância a invalidade do ato – ou tutela integrativa à posteriori - consistindo esta no poder de aprovar atos da entidade tutelada que podem ser praticados antes da autorização dada, mas que não se podem executar sem a aprovação pela entidade tutelar. Neste caso referimo-nos a uma condição de eficácia, pelo que a inobservância do mesmo, gera uma situação de ineficácia jurídica.

Quanto à tutela inspetiva, esta consiste no poder de fiscalização da organização e funcionamento da entidade tutelada. Por vezes, na Administração Pública, existem serviços especialmente encarregados de exercer esta função, os serviços inspetivos. Esta tutela destina-se tanto a fins de legalidade como de mérito.

A tutela sancionatória nota-se quando a entidade tutelar, ao verificar que existe uma ilegalidade ou decisões ditas “menos corretas” realizadas pela entidade tutelada, tendo essa possibilidade, sanciona o órgão ou o titular do órgão que exerceu erradamente a sua competência. Podemos dizer que esta modalidade de tutela consiste, assim, no poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido notadas na entidade tutelada.

Relativamente à tutela revogatória esta é relativa ao poder da entidade tutelar de revogar os atos administrativos praticados pela entidade tutela, só se notando excecionalmente.

Por último, a tutela substitutiva define que a entidade tutelar pode substituir-se à entidade tutelada e praticar atos no seu lugar. Consubstancia-se no poder da entidade tutelar de suprir as omissões da entidade tutelada, praticando em vez e por conta da segunda, os atos legalmente devidos. Os casos em que tal se nota são raríssimos na nossa ordem jurídica.

Pensamos ser importante destacar que o senhor professor Freitas do Amaral refere que “verificar o cumprimento da lei” relativo a uma operação de controlo da legalidade pode existir tanto na tutela inspetiva, como em algumas outras modalidades ou espécies de tutela, suprarreferidas.

Mostra-se necessário, ainda, referir que a tutela administrativa vigora enquanto limite à descentralização. Esta é uma característica fundamental do Estado, como consta no artigo 6º da CRP. Segundo a tutela, sempre que necessário, deve haver uma intervenção do Estado na gestão das autarquias locais, contrariando assim o exposto. Deste modo, é indispensável que a mesma siga linhas gerais no que toca ao seu regime jurídico. A tutela jurídica sobre as autarquias locais é hoje uma simples tutela de legalidade, uma vez que a tutela de mérito sobre as mesmas se verifica inexistente, 242º/1 CRP.

Neste sentido, o senhor professor Freitas do Amaral defende que os órgãos autárquicos podem, querendo fazê-lo, consultar o Governo aquando do surgimento de possíveis dúvidas de interpretação de diplomas em vigor, devendo a Administração Central estar preparada para responder. As respostas do Governo às mesmas mostram-se como meros pareceres, sem caráter vinculativo.

No que toca ao regime jurídico da tutela administrativa é ainda necessário referir outro aspeto relevante, o de que a entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, administrativa ou contenciosamente, os atos pelos quais a entidade tutelar exerça os seus poderes de tutela.

A natureza jurídica da tutela administrativa não se nota indubitavelmente definida, havendo diferentes orientações quanto a tal. Existem, pelo menos, três orientações a referir: a tese da analogia com a tutela civil; a tese da hierarquia enfraquecida e a tese do poder de controlo.

O senhor professor Freitas do Amaral defende esta última tese, segundo a qual a tutela administrativa não tem qualquer tipo de analogia relevante com a tutela civil, nem com a hierarquia, mesmo que enfraquecida, correspondendo, pelo contrário, à ideia de um poder de controlo exercido por um órgão da Administração sobre certas pessoas coletivas sujeitas à sua intervenção, com vista a assegurar determinados valores considerados essenciais.

Em suma, apesar dos sujeitos administrativos serem todos diferentes e de existirem diversas entidades públicas constituídas tanto por unidades do direito público, como do direito privado, entidades privadas, particulares, entre outras, todos têm uma posição jurídica idêntica. Todos são iguais na medida em que são todos sujeitos de uma qualquer relação jurídica, tendo dignidade própria. Podemos, contudo, contradizer o exposto uma vez sabemos que as relações do ponto de vista jurídico escondem posições ativas e passivas, podendo, diferenciando estes mesmos sujeitos. Assim, se há uma forte tutela do Direito, há uma realidade que tem de ser executada através de mecanismos legais com vista a tal. Se isso não se verificar, há tribunais para verificarem o controlo da legalidade da administração, controlando a lesão e a atuação dos direitos praticados.

 

 

Indicações Bibliográficas:

DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, Volume I, 4ºedição, Almedina, Coimbra 2015

MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Administrativo Geral: introdução e princípios fundamentais, Dom Quixote, 2004