Administração Pública - Quais os seus problemas? E que solução adotar? - Alice Marques
O trabalho que se irá desenvolver tem por base, além de matéria dada na cadeira de Direito Administrativo I, a leitura e consequente análise ao artigo de opinião de um Professor de referência no Direito Administrativo, o Senhor Professor Fausto de Quadros.
Pretende-se
nesta publicação, introduzir o tema referente a uma possível Reforma Administrativa
e a alguns dos problemas da Administração.
A Administração: a sua relevância e significado
O direito administrativo foi criado, tal como muitos
outros “direitos”, por forma a facilitar e tornar mais eficiente a vida em
comunidade. Assim como o ensino do direito das sucessões ou o direito das
obrigações, o estudo do Direito Administrativo serve para os alunos
compreenderem os benefícios de uma organização que permita um percurso suave
pelas soluções que o direito encontra para os vários problemas. Daí surge uma
pergunta que pode ser relevante, no sentido em que, diferencia o direito
administrativo dos demais. Se o estado e a administração surgiram para
“descomplicar” porque é que os cidadãos comuns e até professores de referência
no assunto da administração, encontram tantos problemas no exercício da
mesma?
Acerca da administração pública como conceito, fala-se
no seu sentido material e orgânico. Sobre o primeiro podemos dizer, que traduz
a atividade de administrar, ou seja, a tomada de decisões e manutenção de
tarefas necessárias à prossecução dos fins do Estado e aos interesses da
coletividade. Já a orgânica, é sinónimo da organização administrativa em que
vivemos, composta por pessoas coletivas, órgãos e serviços cujo objetivo é
concretizar as tais atribuições do Estado, mais uma vez, nunca perdendo o
alcance de corresponder às necessidades que tornam a Administração Pública tão
importante.
Interessa-nos,
para efeitos do presente trabalho explorar este último sentido. De maneira a
facilitar o relacionamento entre o Estado e os seus cidadãos, a Administração
vê-se dividida em Administração central, local, direta, indireta, autónoma,
entre outras. Esta divisão serve para concretizar os vários fins que o artigo
266º/1 da Constituição da República Portuguesa prevê e outros que o Professor
Fausto de Quadros reitera como os mais relevantes – “(…) uma Administração
eficaz, desburocratizada, descentralizada, imparcial, transparente, com o
sentido ético da sua atuação e, portanto, avessa ao favoritismo e ao compadrio,
poupada nos seus gastos, e capaz de dar rápida resposta às solicitações quer do
interesse público quer dos direitos dos administrados (…). Ora, de acordo com
este Professor, a existência destas características são imperativas para um saudável
funcionamento da função administrativa do Estado. Sublinhe-se, por isso, a
essencialidade da repartição de atribuições entre os serviços e órgãos que
tenham a sua aplicação a todo o país, ou só a uma parte do território, mas cujo
objetivo é garantir o princípio fundamental exposto na Constituição (artigo
266º/1 CRP).
Análise ao artigo do Professor Fausto de Quadros:
A utilidade que provém da leitura do artigo mencionado
acima, é bastante simples de compreender, o Senhor Professor considera que as
deficiências que a Administração Pública apresenta são mais pejorativas que uma
possível reformulação da mesma.
Comecemos por decifrar então os problemas
apresentados.
A primeira crítica que nos é revelada é a do
desfasamento entre o que a Constituição enuncia e o que na realidade existe.
Referimo-nos, portanto, à questão das regiões administrativas que é da opinião
de muitos outros professores, um problema de constitucionalidade a resolver. De
facto, questiona-se o sentido que tem, existir desde 1976 um capítulo dedicado
na legislação fundamental Portuguesa sem concretização real. Deste modo, os
requisitos apertados consagrados nos números dos artigos 255º e 256º da Constituição
Portuguesa, parecem não dar espaço ao surgimento de Regiões Administrativas.
Continuando a procura por demais reparos, na visão de
Fausto de Quadros, há também uma questão quanto à Administração direta e
indireta do Estado. Na direta, encontramo-nos “serviços duplicados (…)” dos
quais consequente e simultaneamente decorre um gasto desnecessário do coletivo,
como também prejudica o bom funcionamento dos serviços que, efetivamente,
funcionam. Quanto à Administração Estadual Indireta, o Senhor Professor
aponta-nos para o facto de ainda existirem Institutos Públicos não autónomos do
Estado e Direções-Gerais que o são, atribuindo a culpa à falta de “coerência”
das revisões feitas às leis orgânicas.
De seguida, o
artigo de que nos ocupamos, tece observações relativas ao trabalho na função
pública que, como participantes nucleares da Administração Pública, têm vindo a
sofrer das consequências de não se efetuar a Reforma precisa. Enunciados pelo
Professor são a falta de produtividade, a falta de qualificação necessária, a
falta de atualização na formação dos funcionários, as disparidades salariais, a
perda de atratividade da função pública e, no fundo, a desorganização que nela
se vive.
Para além destes problemas, o artigo é finalizado com
a constatação de que a falta de motivação e produtividade presente, acumulada
com outras faltas, leva a que a resposta rápida a requerimentos, seja asfixiada
pela não cumprimento dos prazos (ainda longos) afixados para essa resposta.
O que está em causa nestas criticas:
Ora, o que está em causa nos motivos para a carência
de uma Reforma na Administração é o próximo elemento a avaliar.
No que toca ao argumento da inconstitucionalidade da
inexistência de Regiões Administrativas, pensamos que esta deriva de um desrespeito
ao princípio da legalidade, sendo que no intuito de prosseguir os interesses
públicos, não se atende aos artigos 255º e seguintes da Constituição que
abordam a criação das mesmas Regiões. Apesar de o Professor Fausto de Quadros
não mencionar este princípio diretamente, será porventura de valor referi-lo
pois é um dos princípios primários do funcionamento da Administração. Ainda
assim, se se decidisse enfrentar o complexo processo de criação das Regiões
Administrativas, poderia dar-se o caso de surgirem novas políticas regionais
que, por sua vez, dariam abertura a que Freguesias e Municípios concentrassem
as suas atuações a mais problemas e a problemas mais concretos que
beneficiariam a população.
Continuando a análise das criticas feitas tanto à Administração
direta como indireta do Estado, deve chamar-se aqui outros princípios basilares
da Administração. Falamos, pois, do princípio da desburocratização, presente no
artigo 19º CPA e no artigo 267º/1 CRP, que tem como objetivo a “[maior]
eficácia das decisões administrativas” (Sousa, Marcelo Rebelo de; Matos, André
Salgado de; Direito Administrativo Geral; Tomo I; página 187), conquistando
assim uma atuação exemplar no funcionamento da estrutura administrativa. A
conexão deste princípio ao problema dos “serviços duplicados”, como Fausto de
Quadros refere, parece-nos óbvio, perante dois serviços que trabalhem as mesmas
áreas é quase certo que o serviço de que vão dispor será caótico e
contraprodutivo. Tal como se revelaria inútil dois serviços diferentes que,
sobre uma mesma matéria dispusessem de regulações diferentes. E é neste ponto
que se encontra o centro da crítica, as revisões feitas às leis que a este tema
dizem respeito, contradizem-se o que leva a um aparente ignorar do princípio da
desburocratização, cuja finalidade é a de facilitar na meta do artigo 266º/1 da
Constituição.
Relativamente à administração indireta do Estado, esta
é constituída, no parecer do Professor Diogo Amaral Freitas, por pessoas
coletivas públicas que têm autonomia e personalidade jurídica para concretizar
as atribuições do Estado. As pessoas coletivas públicas são criadas para
deslocar funções de forma a que estas melhor possam ser realizados, mais uma
vez, fazendo equilibrar as inúmeras necessidades a que atualmente a
administração assiste. Desta forma, os Institutos Públicos (artigo 4º da Lei
Quadro dos Institutos Públicos). Quebra-se, neste caso, a separação entre a
administração direta e indireta, uma vez que, a distinção entre direções-gerais
e institutos públicos fica um tanto confusa porque embora a designação nos
indique numa direção, a realidade revela-nos outra.
A outra grande situação que surge é com a função
pública que parece ter vindo a estagnar-se no seu funcionamento. A diferença
existente entre o Direito público e o privado demarca-se cada vez mais pela
fraca atratividade no setor público e uma crescente intromissão do privado
nesse mesmo setor.
Deve ainda referir-se que aquilo que no seio da
Administração Pública a enfraquece, é o facto de os seus trabalhadores serem
cada vez mais velhos e o seu trabalho ser cada vez menos produtivo. Tal
relaciona-se com a existência dos serviços a mais o que, consequentemente
introduzem nesses trabalhadores a ideia de que o seu papel é dispensável e não
importante. Para além disso, a escassa insistência na formação e qualificação
dos funcionários públicos que se adeque às necessidades atuais da Administração
e, um regime que os recompense de forma a que, seja valorizado o trabalho de
cada um como numa meritocracia, são outros problemas a sublinhar. Problemas
estes que conduzem a uma Administração desatualizada e, por sua vez,
desorganizada que acaba por prejudicar os interesses dos seus cidadãos.
Sobre este assunto, sabe-se, pelos boletins e
estatísticas, que há um envelhecimento dos trabalhadores da função pública,
talvez também, porque esta é, como dissemos, cada vez menos apelativa aos
recém-licenciados, não permitindo desse modo uma manutenção produtiva das
políticas públicas e de métodos mais eficientes de trabalho. Para além disso
conhece-se o frequente problema que o Professor Fausto de Quadros apenas
menciona no início do seu texto, que tem a ver com o princípio da
imparcialidade, com os “compadrios” e os favoritismos. Ora, são de conhecimento
público alguma situações de desrespeito a este princípio consagrada na lei, no
artigo 266º/2 da Constituição, este é outro dos problemas a corrigir na
eventualidade de uma Reforma avançar. É inconcebível que se tente explicar os
casos de favorecimento que se verificam em Câmaras Municipais que, fazendo
parte da Administração Autónoma do Estado, não cumpram a lei.
Breve conclusão:
Se nos parece, pela leitura das palavras de Fausto de
Quadros, que uma reforma na Administração Pública já tarda, parece-nos também
que estas criticas devem ser já conhecidas por todos os que estudam ou
simplesmente conhecem o Direito Administrativo. Por outro lado, se parece ser
de conhecimento geral de que é mais dispendioso manter os problemas como estão,
então para quando podemos observar mudanças, naquela que é, das funções mais
importantes para a prossecução dos interesses coletivos?
Bibliografia:
https://observador.pt/opiniao/reformar-a-administracao-publica-na-proxima-legislatura/
SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de.
Direito Administrativo Geral; Tomo I
AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito
Administrativo; Tomo I
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