Análise do Acórdão n.º 304/2008, do Tribunal Constitucional - Leonor Lucena Leite da Silva

 

Análise do Acórdão n.º 304/2008, do Tribunal Constitucional

1. Introdução

O Presidente da República requer, ao Tribunal Constitucional, a apreciação da constitucionalidade das normas constantes do n.º2 do art. 22.º e do n.º1 do art. 29.º do Decreto da Assembleia da República n.º 204/X, que visa a aprovação de uma nova orgânica da Polícia Judiciária, derrogando o diploma que regia a mesma matéria, portanto, o Decreto-Lei n.º 275-A/2000, de 9 de Nov. Este órgão de soberania possui legitimidade processual ativa, conforme indica o art. 278.º/nº1 da CRP, tendo apresentado dúvidas sobre a constitucionalidade de três questões, essencialmente, as quais especifica face o TC , em observância do art. 51.º/1 do LOTC. Irei discuti-las individualmente e de modo progressivo.

2. Análise das perspetivas em conflito

Primeiramente, o Presidente da República alega a violação da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, estabelecida na alínea u) do artigo 164.º da CRP. Uma vez que o regime das forças de segurança deverá ser concretizado por lei, a fixação do alcance desse mesmo conceito será necessária para que se aprecie a conformidade do decreto com as normas constitucionais.

No entendimento do Presidente da República, mesmo a distribuição das competências no seio da Polícia Judiciária pertencerá à reserva absoluta da Assembleia da República. Assim, conclui que no regime das forças de segurança se inserem as normas funcionais que recaem sobre a Polícia Judiciária, sustentando que a sua orgânica não é dissociável dos atos que a mesma vai praticar, uma vez que a sua atividade se projeta sobre direitos fundamentais dos cidadãos, que constituem igualmente matéria da reserva da Assembleia da República consagrada na alínea b) do art. 165º. Portanto, as normas do n.º 2 do artigo 22.º e do n.º 1 do artigo 29.º do decreto seriam organicamente inconstitucionais ao deixarem a disciplina dessa matéria a cargo do órgão administrativo.

Através da análise do acórdão em questão compreendemos que no debate ministerial de 1996 se discutiu a abrangência da expressão em questão, tendo se concluído que apenas estaria enquadrada pela reserva parlamentar a definição, as finalidades e os princípios básicos organizatórios funcionais, de atribuição, inter-relacionação e projecção. Esta tese partiu do princípio de que os problemas organizacionais das estruturas pertencem à Administração, devendo ser somente colocados na reserva de competência da Assembleia da República nos casos em que a Constituição o concretiza expressamente.

Não se questiona, porém, a importância que a regulação das forças de segurança detém. Com efeito, a intervenção parlamentar será imprescindível para assegurar certas garantias democráticas como o funcionamento da vida em sociedade num Estado de direito e a defesa dos direitos e liberdades dos cidadãos, os quais podem ser efetivamente afetados pela atividade da Polícia Judiciária.

Todavia, sustenta-se que esses fins encontrar-se-ão já salvaguardados com a definição do regime geral por parte do órgão representativo do povo. Desse modo, o regime das forças de segurança referido na alínea u) do artigo 164.º da CRP deve, pois, ser entendido apenas na acepção de regime geral das forças de segurança. Se a prossecução dos fins mencionados legitima a inclusão nele dos princípios básicos organizatórios comuns às forças de segurança, já não se justifica que apenas a Assembleia da República possa legislar sobre a organização interna de cada um dos concretos serviços, forças ou organizações, que não podem deixar de ser entendidos como estando integrados na Administração Pública. Não faz sentido retirar ao Governo a possibilidade de legislar em matéria de organização interna de cada uma dessas forças, pois é ele que, por natureza, deve ser responsabilizado politicamente pela sua eficácia de funcionamento. De facto, a concretização da distribuição interna de competências de determinada força policial respeita exclusivamente à sua organização interna.

Portanto, a remissão para portaria não constitui qualquer violação da reserva material da Assembleia da República.

De seguida, o Presidente da República alega a violação da reserva de lei ditada pelo n.º 2 do artigo 272.º da CRP, ao determinar que a expressão as medidas de polícia são as previstas na lei, enuncia um princípio de tipicidade legal dos actos de polícia praticados por uma força de segurança. O Presidente levantou dúvidas de constitucionalidade ao considerar que a imposição de tipicidade legal se estende às normas que definem inovadoramente as competências que habilitam a respectiva prática por parte da Polícia Judiciária, as quais constituem pressuposto necessário à emissão dos atos de polícia.

Na linha do parecer do Tribunal Constitucional, sustenta-se que o âmbito do conceito medidas de polícia utilizado no n.º 2 do artigo 272.º apenas se estende aos actos policiais donde poderão resultar restrições à esfera jurídica dos cidadãos. Relativamente aos demais, a atividade policial estará subordinada ao princípio da legalidade da Administração Pública, consignado no artigo 266.º, n.º 2, da CRP e no artigo 3.º do CPA.

Uma vez que o que foi omitido e remetido para posteriores portarias foi a distribuição das competências da PJ, enumeradas no decreto sob apreciação, pelas suas diversas unidades, portanto, apenas a definição das competências internas, não das competências sobre matéria de prevenção e detecção criminal, presentes no artigo 4.º do decreto, e de investigação criminal, consagrada nos artigos 3.º, n.os 4 e 5, e 4.º da Lei de Organização de Investigação Criminal, aprovada pela Lei n.º 21/2000, de 10 de Agosto, para a qual remete o artigo 5.º, n.º 1 do decreto, nem da hierarquia da Polícia Judiciária relativamente a quem pode ordenar a adopção de tais medidas, prevista nos artigos 11.º e 12.º do decreto, então não haverá violação da reserva de lei da Assembleia da República.

Ora, a matéria em questão é a forma de estruturação interna de uma força policial, que se reflete essencialmente na sua operacionalidade e eficácia, que o Governo, enquanto órgão central da Administração Pública, procura otimizar e sobre o qual é responsável., e não diretamente na possibilidade de se registarem restrições aos direitos e liberdades dos cidadãos. De facto, não surgem razões de nível teleológico que legitimem essa imposição da tipicidade legal. Com efeito, os fins visados com a exigência de tipificação das medidas de polícia, imposta pelo n.º 2 do artigo 272.º da CRP encontrar-se-ão já garantidos com a definição na lei das forças policiais que as podem utilizar e quais dos seus membros as podem ordenar.

Além disso, sujeitar a definição da organização interna da Polícia Judiciária à reserva de lei implicaria, não só a desresponsabilização do Governo, como a concretização de uma restrição injustificada das competências que lhe devem pertencer.

Por fim, o Presidente da República afirma a violação da reserva do decreto regulamentar constante das normas dos n.os 6 e 7 do artigo 112.º da CRP. Nesse sentido, argumenta que o n.º 2 do artigo 22.º e, remissivamente, o n.º 1 do artigo 29.º do decreto não fixam qualquer tipo de critérios ou princípios conformadores de um regime material relativo às competências policiais, permitindo que uma disciplina tendencialmente primária seja regida por portaria, contrariando o disposto nos n.os 6 e 7 do artigo 112.º da CRP.

Compreende-se que, nesta sede, um argumento favorável à possibilidade de remeter a regulação da matéria mencionada para portaria seria a aferição do núcleo de poderes funcionais das forças de segurança susceptíveis de colidir com os direitos dos indivíduos e com a preservação dos interesses da comunidade. Desse modo, bastava que somente os aspetos estruturantes das forças de segurança que se enquadram nesse núcleo fossem incluídos na reserva de lei, exigindo-se deles unicidade a nível nacional. Além disso, poder-se-ia destacar o caráter instrumental das forças de segurança interna, tal como da Administração Pública em geral, prevalecendo o correto desempenho da missão que a Constituição impõe à pessoa coletiva Estado neste domínio sobre os meios que emprega nessa finalidade.

Contudo, neste tópico temos de concordar com o parecer do Presidente da República. A atividade de garantir a segurança dos cidadãos, assegurando-lhes o gozo tranquilo das liberdades e direitos que lhes assistem, é demasiado importante no funcionamento do Estado de direito para que a definição do regime específico de cada um dos organismos que têm essa missão seja deixada a uma portaria. De facto, desse modo, essa disciplina seria deixada a um número excessivamente restrito de membros do Governo, sem que os restantes órgãos de soberania tivessem uma margem satisfatória de controlo sobre a matéria em questão, o que desvirtuaria as atuais regras de equilíbrio e de controlo dos diferentes poderes constitucionalmente consagrados no nosso Estado.

Leonor Lucena Leite da Silva, nº 64810, TB, subturma 17