Comentário ao acórdão nº046268 do Supremo Tribunal Administrativo, relator Abel Atanásio; 2-03-200 - Alice Marques

 Primeiramente à análise do acórdão, é-nos importante enquadrar o conteúdo deste no âmbito da cadeira de direito administrativo. Assim sendo, abordaremos a Administração Indireta do Estado, e por sua vez, alicerçada, neste tipo administração, poderes de superintendência, tutela e delegação de poderes.

Seguidamente, passaremos a esclarecer concretamente os mesmos. Tal como referido anteriormente, o aspeto dominante insere-se na Administração Indireta Pública, sendo esta entidades do Estado.  Tal como noutros tipos de administração pública, há uma procura das prossecuções dos fins do Estado, isto é, o Estado não é a única pessoa a prosseguir a procura da satisfação do interesse público/estatual, pois apresenta- se outras entidades públicas, que de certo modo, colaborarão com este, de forma indireta e mediata, neste caso. Por outras palavras, segundo o Professor Freitas do Amaral, poderemos classificar este tipo de administração pública do ponto de vista objetivo/material e subjetivo/orgânico, sendo que, respetivo ao primeiro ponto, este defende que caracteriza-se por “entidade públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira”, e respetivo ao segundo elemento, reconduzimos à ideia de “ entidades publicas com personalidade jurídica própria  e autonomia administrativa e financeira, destinada à realização de fins de Estado”.

  Mediante isto, poderemos identificar os elementos integrantes do acórdão com os respetivos tópicos introdutórios, visto que, posteriormente, necessitaremos para a clara compreensão da problemática do acórdão.

Posto isto, observamos a existência de uma entidade pública inserida na administração pública indireta, nomeadamente, o Instituto de Comunicação Social, doravante ICS, sendo este um instituto público dotado de personalidade jurídica própria, e autonomia administrativa e patrimonial, por via do artigo (doravante art.) 3º, nº1 e nº4; art. 4, nº 1 da Lei Quadro dos Institutos Públicos (doravante LQIP), e nº1 Lei Orgânica da Comunicação Social.   Além disso, podemos considerar, que a esta pessoa coletiva de carácter institucional, os poderes de superintendência e tutela são consagrados pelo Governo, nomeadamente, a todos os institutos públicos, uma vez que este é o  elemento superior no âmbito da Administração Pública, por via do art. 182, da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), ou seja, neste acórdão, verificamos, que o governo exerce sobre o ICS poderes de tutela e superintendência, nos termos do art. 199, alínea d) da CRP; art. 41º, e 42º da LQIP . Além destes enunciados normativos, a lei nº4 da Lei Orgânica do Instituto de Comunicação Social, vem reforçar que esse poder de superintendência é delegado ao membro do Governo responsável no âmbito da comunicação social. Assim sendo, oportunamente iremos analisar, de modo sistematizado, os poderes de superintendência e tutela. Enquanto, que a superintendência destina- se a orientar a ação das entidades, de modo a assegurar a persecução dos fins, sendo que esta figura terá que se verificar entre duas pessoas coletivas. Além disso, não haverá uma hierarquia em sentido administrativo, uma vez que até podemos classificar a existência de uma relação de dependência, por via de instrumentos atribuídos através de diretivas e recomendações, nomeadamente, a concretização de objetos/orientações genéricas, embora, sempre alicerçadas na autonomia atribuídas às entidades, ou seja, este instrumento orienta, mas não exerce um poder de direção, isto é, “um convite para agir de certa maneira”. Segundo o Professor Freitas de Amaral, o poder de superintendência caracteriza-se pela natureza própria, consagrada com autonomia. Por outro lado, a tutela, segundo o mesmo professor, é necessário a existência de uma pessoa coletiva tutelar e outra tutelada, sendo que a primeira é necessariamente pública. Esta figura assenta na fiscalização e controlo da pessoa coletiva pública, visando sempre a persecução dos fins do Estado mediante a gestão desta. Além disso, o regime jurídico da tutela administrativa encontra-se aquando da sua expressa previsão na lei, e, por conseguinte, os seus termos e limites.  

Assim, observamos que a superintendência apresenta um carácter mais amplo do que a tutela administrativa, pois a primeira figura não é de cariz de obrigatoriedade, mas sim acentuada na forma de diretivas.

  De igual modo importante, é o elo de ligação sobre as respetivas matérias anteriormente abordadas, ou seja, a delegação de poderes, uma vez que na componente da atividade do Estado exercida por organismos diferenciados com personalidade jurídica distinta do Estado, mais especificamente, mediante este acórdão, a administração pública indireta, e por sua vez, na consagração de poderes de superintendência, observamos que o Estado atribui a figura de devoluções de poderes, com o objetivo de prossecução dos interesses públicos, sendo que esta figura encontra-se prevista ao abrigo do art. 44º do Código do Procedimento Civil. Além disso, é importante atender aos pressupostos da delegação de poderes, nomeadamente, a necessidade de uma lei de habilitação para essa delegação de poderes. De igual modo, é necessário haver um órgão competente, o delegante, e outro, considerado o delegado. Por fim, teremos que averiguar a existência de um ato de delegação, ou seja, um ato administrativo onde se verifica a transmissão da competência em causa. Perante a falta de um dos requisitos observamos um vício de incompetência, sendo esta a problemática, que de seguida verificaremos ao analisarmos o acórdão, nomeadamente, sobre a competência dos atos que o Secretário de Estado da Comunicação Social proferiu, que, por sua vez, no decorrer do acórdão, suscitará a análise da recorribilidade do despacho proveniente por este.

Por conseguinte, foquemo-nos na análise do mesmo. Primeiramente, iremos de uma forma muito rudimentar explicitar o acórdão em si. Estamos perante um sujeito A, que afirma a existência de transmissões de rádio local de Lisboa pertencentes a outra emissora, nomeadamente, da Região do Norte. Mediante esta situação, A irá procurar o ICP (doravante Instituto de Comunicações de Portugal) para explicações, invocando a violação do art. 4 e 5 do decreto-lei nº272/98 de 2 de setembro, datado a 15 de julho de1999. Posto isto, ICP alega que já teria a par da ocorrência do sucedido, e que nada poderia fazer, uma vez que a transmissão em questão teria sido autorizada pelo ICS, mais especificamente, através do Secretário de Estado da Comunicação Social. Por outras palavras, observarmos que fora concedida à rádio de Lisboa a autorização para a uniformização da alteração do RDS, mediante autorização do Secretário de Estado da Comunicação Social, por via do art. 2/98 de 2 de setembro. Além disso, a entidade recorrida, ou seja, entidade B alega irrecorribilidade do ato impugnado. Mediante a insatisfação de A, o Tribunal Administrativo declara-se incompetente, em razão de hierarquia. Assim sendo, o Supremo Tribunal Administrativo, irá verificar a legalidade da assinatura do despacho proferido pelo Secretário de estado da Comunicação Social. Antes de mais, é-nos importante realçar que os Secretários de Estado é um membro do Governo, por via do art. 183, nº1, CRP, sendo que estes têm funções administrativas, sob orientação direta do ministro com a pasta competente ou do Primeiro-Ministro, proveniente de poderes de tutela, por via do art. 6 da Lei Orgânica do Governo XVI Governo, em vigor à data do acórdão. Todavia, não exercerá funções políticas, como referido anteriormente. Assim sendo, é notório que o Secretário de Estado da Comunicação Social detém poderes de superintendência, ou seja, o ICS está sob poderes de tutela e superintendência exercida pelo Governo, uma vez que esta entidade é pertencente à Administração Indireta do Estado, tal como aludido anteriormente. Como tal, neste acórdão, observamos que o exercício de poderes de superintendência, sendo estes delegados no Secretário de Estado da Comunicação Social, não recai sobre poder de direção, ou seja, mediante o ato do Secretário de Estado retira-se uma orientação genérica, que defina a situação jurídica dos requerentes de uniformização do RDS, ou seja, o ato deste caracteriza-se pela generalidade da orientação da entidade pública, uma vez que não são atos dirigidos à situação do particular, pois são direcionados à ordem interna. Deste modo, verificamos que não há um alcance lesivo dos direitos e interesses do recorrente, sendo esses protegidos, ao abrigo do artigo 268º, nº4, da CRP.

Em suma, mediante o sentido da natureza interna do ato, ou seja, a diretiva, proveniente do poder de superintendência, do Secretário de Estado da Comunicação Social caracteriza-se pela sua natureza interna, nomeadamente, dirigida ao Presidente do ICS, visto que, aquando de situação lesiva, terá que haver uma impugnação ao próprio ato que assentou essa orientação, e não à orientação em si. Por outras palavras, verificamos que o poder de superitendência releva internamente, pois é uma orientação genérica, sendo essa, definida pela fixação por parte da tutela, sendo neste caso uma premissão da pretensão, visto que a decisão remete-nos para o competente na matéria, também já referido anteriormente.  Posto isto,  a decisão do STA recaiu mediante isso.

Bibliografia:

• AMARAL, Diogo Freitas do, «Curso de Direito Administrativo», 4º edição, Coimbra, Almedina, 2016.

Alice Marques, nº64741, TB, Subturma 17