Criação de uma empresa pública encarregada de promover e realizar a vacinação - Guilherme Fescina e Pedro Rezende

          Criação de uma empresa pública encarregada de promover e realizar a vacinação 

• Conceito de Empresa Pública

Podemos definir empresa pública como como organizações econômicas de fim lucrativo, criadas e controladas por entidades jurídicas públicas. O Decreto-Lei 133/2013 distingue três espécies de empresas públicas

A) empresas públicas sob forma privada, que são controladas pelo Estado, revestindo a forma de sociedade anônima, o que faz com que sejam pessoas coletivas privadas.

B) empresas públicas sob forma pública, designadas entidades públicas empresariais (E.P.E), sendo pessoas coletivas públicas.

C) empresas privadas participadas pelo Estado, que não são empresas públicas, mas integram igual o Setor Empresarial do Estado.

A natureza jurídica da empresa, sob forma privada ou pública é irrelevante para a definição do conceito de empresa pública, já que pode ocorrer duas realidades- a primeira em que a maior parte do capital para o financiamento inicial da empresa é público ou quando a maior parte do capital não é público, porém as entidades públicas possuem direitos especiais de controlo, exercendo influência dominante sobre a empresa, na prática na maioria das vezes as duas situações coincidem. Nos casos em que não coincidem, a entidade pública mesmo sem maioria do capital pode ter por força de lei, direitos especiais de controlo. 

A empresa será então pública não pela via mais frequente do capital, mas por força de outros modos de controlo nas mãos do Estado ou outra entidade pública. Por último, vale ressalvar que sendo pessoas coletivas, as empresas públicas tem personalidade jurídica, possuindo patrimônio próprio e autonomia administrativa e financeira.

A empresa pública encarregada a promover e realizar a vacinação

• Titularidade - as empresas públicas podem ser detidas pelo Estado, município ou região, segundo o art. 2, nº 1 do Decreto-Lei 133/2013, já que a vacinação é um interesse comum nacional esta seria detida pelo Estado português já que exerceria sua atividade de forma distribuída por todo o território nacional. 

• Natureza Jurídica - esta empresa pública teria natureza jurídica privada, revestindo a forma de sociedade comercial, sendo o capital público sua principal fonte de financiamento além do Estado ter o maior controlo sobre a empresa, não só por ser seu maior acionista, mas por força do Decreto-Lei constitutivo dessa pessoa coletiva privada. 

Ademais, consoante o artigo 39, nº 1 a função acionista seria exercida pelo Ministro das Finanças e por meio do responsável pelo sector da atividade, no caso da vacinação seria o Ministro da Saúde. Por sua vez, estes dois Ministros teriam que autorizar a constituição desta pessoa coletiva de acordo com o artigo 10 do mesmo Decreto-Lei, esse processo constitutivo seria regulado pelo regime das sociedades comerciais.

• Objeto - de acordo com o artigo 4 do Decreto-Lei 558/99, estava legalmente definida a missão das empresas públicas, dizia esse preceito

“A actividade das empresas públicas e o sector empresarial do Estado devem orientar-se no sentido de contribuir para o equilíbrio econômico e financeiro do conjunto do sector público e para a obtenção de níveis adequados de satisfação das necessidades da colectividade”

Apesar de não existir norma análoga no diploma de 2013, entende-se que essa dupla missão se mantém. A contribuição para o equilíbrio econômico e financeiro seria a geração de lucros ou não dando prejuízos, a segunda missão de satisfação social acentua o caráter estadual das empresas públicas, já que a satisfação social é o principal objetivo do Estado. 

A empresa pública criada teria como objeto promover a vacinação da população contra o Covid-19, este objeto trata-se de uma prestação de serviço e satisfação do interesse social, dessa forma teria que apresentar os elementos do artigo 48, nº 1. Portanto, a missão econômico-financeira seria atingida pelo financiamento do Estado, como seu principal acionista, não havendo um prejuízo e nem lucro. Por sua vez, a missão social seria a proteção da saúde pública.

•  Desvantagens das outras soluções:

1) Manutenção do (anterior) modelo de vacinação, através de uma “Task Force” informal e flexível, colocada na dependência dos Ministros da Defesa Nacional, da Administração Interna e da Saúde;

Deve ser questionada a informalidade, pode ser benéfica para os procedimentos serem mais rápidos, entretanto, fica aquém da lei como será fiscalizada essa Task Force e devido as grandes quantias de dinheiro público que são destinados a compra de vacinas e de outros equipamentos, como serão responsabilizados os responsáveis pela Task Force já que não fazem parte da Administração, mas sim de uma entidade anômala ao Direito Administrativo português.

2) Criação de um serviço público de natureza estadual, dependente da Ministra da Saúde e sob a égide da Direção-geral de Saúde;

Caráter excepcional da pandemia exige que a entidade destinada a promover a vacinação tenha toda a sua atenção a este problema, a criação de um serviço público não dá indicação por quem será promovida a vacinação, deixando ao Ministério da Saúde e a Direção-Geral de Saúde esta responsabilidade, entidades afastadas da população, não criando um canal direto e próximo entre o utente e o prestador de serviço.

3) Criação de um instituto público, na qualidade de “serviço personalizado do Estado” com a tarefa de proceder à vacinação;

Corresponde a uma realidade de Institutos Públicos, enquanto Serviços Personalizados que tem uma obrigação íntima com a entidade criadora, logo, a pesar da autonomia que este instituto possui, ela na realidade é colmatada pelos interesses do Estado. 

Portanto, torna desnecessário a criação de um instituto público como serviço personalizado, pois a qualidade da autonomia do instituto estará condicionada ao Governo e, logo, não poderá prosseguir de um modo eficiente e livre da intervenção do Estado.

6) Modelo de funcionamento público em colaboração com os privados, através de concessão de serviços ou através da criação de parcerias público-privadas para a realização da vacinação;

Neste caso será necessário a concessão de serviços ou a parceria com uma entidade privada, o problema dessa solução é o quais serão os critérios de escolha dos parceiros privados, que muitas vezes origina o Lobbying, que quando um grupo organizado tenta interferir nas decisões políticas/administrativas.

Como o caso: https://www.publico.pt/2020/05/25/mundo/noticia/covid19-lobby-farmaceutico-bloqueou-bruxelas-investigacao-coronavirus-2018-acusam-ong-1917945  

7) Modelo de funcionamento inteiramente privado, aberto à concorrência das indústrias farmacêuticas.

A vacinação é um interesse público, logo, é necessário que estejam envolvidos nesse processo de vacinação entidades que representem o interesse público e possuam legitimidade e autoridade para este exercício.

Essas características não são preenchidas com as farmacêuticas privadas, podendo suscitar problemas de coesão territorial, pois a vacinação nos grandes centros possui maior infraestrutura que nos menores, além disso, causar a exploração da população com o custo da vacina ou até mesmo do Governo, se este subsidiar.