Princípio da igualdade Dalton Neto
1. Raízes históricas
A ideia de igualdade tem a sua origem remota
na Ética e na filosofia clássicas, mais precisamente no conceito aristotélico
de justiça distributiva, segundo
o qual a justiça é dar a cada um aquilo que lhe é devido. Foi retomada por
pensadores como THOMAS HOBBES, o qual concebeu os indivíduos como iguais, tanto
no estado de natureza como no posterior estado de sociedade.
O sentido do princípio da igualdade não tem
sido uniforme ao longo dos tempos. No período do constitucionalismo das
revoluções (final do século XVIII e início do século XIX) e do Estado liberal
de Direito, a igualdade foi postulada enquanto igualdade de todos perante a lei, enquanto reação contra a conceção
feudal e os privilégios do Antigo Regime, que beneficiava o Rei, o Clero e a
Nobreza em relação às demais classes sociais. Trata-se de uma igualdade em sentido formal, como mera
exigência da generalidade e prevalência da lei.
De então para cá, o princípio igualdade tem-se
enriquecido, envolvendo uma ideia de igualdade na própria lei e através
da lei. Desenvolveram-se os conceitos de igual participação
política (no sufrágio universal), igualdade
material no Estado social e deu-se ainda, na época do Estado
pós-social, o crescente reconhecimento das diferenças entre os sujeitos. O
princípio da igualdade postula, assim, em primeiro lugar, que se determine se
determinadas situações devem ou não ser consideradas como substancialmente
idênticas; e, em segundo lugar, que se assegure o tratamento dessas situações
de forma congruente com a sua semelhança ou dissemelhança
substanciais (cfr. REBELO DE SOUSA / SALGADO DE MATOS).
2.
Positivação
O princípio da igualdade encontra-se, desde
logo, consagrado no Virginia Bill of
Rights (1776) e na Constituição de Massachusetts (1780). Também a
Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789) consagrava no seu artigo
1º o seguinte: «Os homens nascem e
são livres e iguais em direitos». No que toca à Constituição histórica
portuguesa, este princípio enconta-se expressamente estatuído desde a
Constituição de 1822, cujo artigo 9º consagra que «A lei é igual para todos».
Atualmente, o princípio da igualdade tem sede
no artigo 13º CRP. Consagra o nº1 desse mesmo artigo que «Todos os cidadãos têm a mesma dignidade
social e são iguais perante a lei», ao passo que o nº 2 expressa a
proibição de discriminação de qualquer cidadão com base na sua raça, sexo,
religião, situação económica ou qualquer outra característica sua.
Não obstante, este princípio é mencionado
várias vezes ao longo do texto da Constituição de 1976, sendo de destacar o
artigo 266º/2 CRP no que toca à Administração Pública: «Os órgãos e agentes administrativos estão
subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas
funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade,
da justiça, da imparcialidade e da boa fé». Também releva, na lei
ordinária, o artigo 5º/1 do Código do Procedimento Administrativo (CPA), que
consagra que a relação entre a Administração Pública e os particulares se deve
basear no respeito pelo princípio da igualdade.
Outras menções no texto constitucional são,
por exemplo, os artigos 9º d), 9º h), 36º/1, 38º/4, 47º/2, 50º/4, 58º/2
b), 73º/2, 81º b), 110º, 113º/3 b), entre outros. A igualdade atravessa todas
estas matérias constitucionais, resultando a ideia de "igual
dignidade" do princípio da dignidade da pessoa humana, o eixo em torno do qual gira todo o Estado de
Direito (Acórdão 39/88 TC).
3.
Conteúdo
Segundo o Tribunal Constitucional (Acórdãos nº
232/2003, 96/2005, 99/2010, 255/2012 e 294/2014 TC) e alguma doutrina
administrativista (cfr. FREITAS DO AMARAL, REBELO DE SOUSA / SALGADO DE MATOS),
o princípio da igualdade abrange no seu conteúdo, fundamentalmente, duas
vertentes: a) proibição de discriminação; b) obrigação de diferenciação.
A proibição
de discriminação impõe a igualdade de tratamento para situações iguais
e a interdição de tratamento igual para situações manifestamente desiguais, de
modo a vedar qualquer discriminação intolerável. Implica, portanto,
um sentido negativo (não introduzir desigualdades no que deve ser
igual nem igualdade no que deve ser desigual) e um sentido
positivo (tratar igualmente o que deve ser igual e impedir que outrem
trate desigualmente o que deve ser igual).
A obrigação
de diferenciação parte da ideia de que «a igualdade não é uma
igualdade absoluta e cega» (cfr. FREITAS DO AMARAL). Devem introduzir-se todas
as diferenciações necessárias para atingir a igualdade substancial, seja:
tratando desigualmente o que, sendo igual, deve ser desigual; tratando
desigualmente o que, sendo desigual, deve ser igual (discriminação positiva); e
impedindo que outrem trate igualmente o que deve ser desigual. Impõe sempre
um dever de agir, daí o seu sentido positivo.
Por seu lado, alguma doutrina
constitucionalista (cfr. NOGUEIRA DE BRITO e MELO ALEXANDRINO), considera haver
três diferentes determinações no princípio da igualdade: a) igualdade
como prevalência da lei; b)
igualdade perante a lei; c)
igualdade através da lei.
A igualdade como prevalência da lei traduz-se na igualdade na aplicação da lei,
tendo como destinatários imediatos a Administração Pública e os juízes. A
igualdade perante a lei, por sua
vez, exige uma justificação suficiente para o tratamento desigual das situações
e não admite tratamentos diferenciados com base nas categorias expressas no
artigo 13º/2 CRP. Finalmente, a igualdade através da lei «visa a realização da igualdade material,
procurando corrigir os abusos da liberdade individual» (cfr. NOGUEIRA DE
BRITO). Estas duas últimas vertentes do princípio da igualdade são dirigidas ao
legislador.
4. Funções
O Tribunal Constitucional, no seu Acórdão nº
231/94, afirmou que o princípio da igualdade constitui um valor supremo do ordenamento. Não
nos parece, de todo, que tal afirmação seja esclarecedora ou correta, pois
admitir e interpretar o princípio da igualdade enquanto valor supremo no texto
constitucional seria recorrer a uma falácia
da "hiper-integração": «uma abordagem da Constituição por vias
que ignorem o facto não menos importante de o todo conter partes distintas
(...), partes que refletem diferentes premissas, muitas vezes radicalmente
incompatíveis» (cfr. LAURENCE TRIBE / MICHAEL DORF). São, portanto, ilegítimas
as interpretações da Constituição que expressem uma visão unitária e sagrada de
certos preceitos e princípios (como, por exemplo, a igualdade), pretendo
transformar a Constituição num documento totalmente coerente e despido de contradições
valorativas.
Seguindo a linha de MELO ALEXANDRINO,
parece-nos mais ajustado qualificar a igualdade enquanto princípio estruturante do Estado de
Direito (Acórdãos nº 187/90 e 403/2004 TC), critério de interpretação do ordenamento (Acórdão nº 400/91
TC) e, sobretudo, atribuir a este princípio a função de racionalização ou fundamentação para as
diferenciações de tratamento.
5.
Conclusão
O princípio da igualdade, tanto hoje como
ontem, constitui um importante limite que não só os tribunais como a própria
Administração Pública deve observar na sua atividade. As diferenças de
tratamento devem radicar em critérios que apresentem uma conexão bastante com
os fins a prosseguir com a regulação jurídica. Este princípio surge, assim,
enquanto limitação ao exercício de
poderes discricionários da Administração, de tal modo que esta apena
os pode utilizar de modo uniforme em circunstâncias idênticas [artigo 124º/1,
alínea d), CPA].
A igualdade apresenta-se como um conceito
multidimensional, comparativo e relacional (cfr. MELO ALEXANDRINO) e que tem de
ser (re)construído atendendo aos valores constitucionais no seu conjunto
(Acórdão nº 231/94 TC). Embora a sua difícil ou quase impossível definição, a
igualdade apresenta-se na Constituição, desde logo, como um dever do Estado e, ainda, como
uma presunção de justiça: um
tratamento igual em princípio é justo.
Tendo em conta a necessidade de satisfação de
necessidades coletivas e o dever de garantir a proteção dos direitos subjetivos
e dos interesses legítimos dos cidadãos [artigo 266º/1 CRP], parece-nos que o
respeito pelo princípio da igualdade, enquanto corolário do princípio da
justiça, da parte da Administração Pública é essencial, até mesmo para efetivar
a existência de um Estado de direito democrático, assente na dignidade da
pessoa humana [artigo 1º CRP] e no respeito pelos direitos fundamentais de cada
indivíduo.
Bibliografia
ALEXANDRINO, José Melo, «Lições de Direito Constitucional - volume
I», AAFDL, 2015, pp. 230-232
ALEXANDRINO, José Melo, «Lições de Direito Constitucional - volume
II», AAFDL, 2015, pp. 86-88
AMARAL, Diogo Freitas do, «Curso de Direito Administrativo - volume
II», Almedina, 2016, pp. 108-110
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