Simulação Direito Administrativo - tema 2 «Criação de um serviço público de natureza estadual, dependente da Ministra da Saúde e sob a égide da Direção-geral de Saúde»

Francisca Lourenço e Matilde Proença Luiz, Turma B, Subturma 17

 

Foi-nos incumbida a função de elaborar um parecer jurídico quanto à missão de planificação e logística no quadro de vacinação contra a COVID-19, tarefa administrativa que, como sabemos, necessita de ser posta em prática novamente. Neste sentido, face aos últimos desenvolvimentos o Governo, pretendendo retomar uma campanha de vacinação intensiva, precisa de saber qual a forma jurídica mais adequada para o fazer. Solicitou, por isso, um parecer nosso e de outras equipas de consultores jurídicos.

O nosso parecer desenvolver-se-á acerca da criação de um serviço público de natureza estadual dependente da Ministra da Saúde e sob a égide da Direção-Geral de Saúde. Iremos debruçar-nos, dentro do mesmo, quanto às suas vantagens e inconvenientes.

Ora, tendo em conta o mesmo, pensamos coerente explicitar que nos encontramos benevolentes para com o Governo na percussão ponderada e detalhada que o mesmo solicitará aos nossos outros colegas, decidindo sobre o que considerar mais justo e comunitariamente sustentável.

Quanto ao nosso parecer em específico, apresentado no dia 10 de dezembro de 2021 na companhia de outras equipas de consultores jurídicos, pensamos ser importante sublinhar, antes de mais, que o mesmo advoga o intuito de manter o atual modelo de serviço público quanto à vacinação do COVID-19, ou seja, com base na dependência desta do Ministério da Saúde e sob a égide da Direção-Geral de Saúde, mas com uma novidade, a criação de um serviço público específico.

Primeiramente, neste sentido, importa fazer uma abordagem teórica ao conceito de serviço público. Segundo o disposto na Lei n.º 23/96, de 26 de julho, os serviços públicos são organizações humanas, uma vez que são estruturas administrativas criadas por pessoas que trabalham ao serviço de uma dada entidade pública, tendo a seu cargo um conjunto de atividades e tarefas destinadas a satisfazer as necessidades da população, sendo normalmente prestados por entidades de natureza privada ou mista, sob direção dos respetivos órgãos e sujeitos.

São serviços que existem no seio de cada pessoa coletiva pública. Assim, mais precisamente, e nas palavras Sr. Prof. Diogo Freitas do Amaral, os serviços públicos “constituem as células que compõe internamente as pessoas coletivas públicas”. A Lei 23/96 de 26 de julho, no seu artigo primeiro, faculta-nos uma série de serviços essenciais à vida em coletividade, como por exemplo o serviço de fornecimento de água.

No que toca aos serviços e órgãos públicos, o que importa de momento é entender que estes possuem uma relação de cooperação, isto porque por um lado, os órgãos dirigem a atividade dos serviços e por outro lado, os serviços auxiliam a atuação dos órgãos. Assim, importa entender que os serviços públicos são organizações que levam a cabo as tarefas de preparação e execução das decisões dos órgãos das pessoas coletivas públicas. Estes podem ainda ser classificados por dois critérios essencialmente, pela perspetiva funcional e estrutural. A primeira, como o nome indica, refere-se às diferentes funções dos serviços públicos e a segunda explora as diferentes atividades que os serviços públicos desempenham. Existem inúmeras classificações para estas modalidades.

Neste sentido, é importante referir a circunstância dos serviços públicos se regerem por determinados princípios, são eles, de acordo com o CPA, o princípio da legalidade (art.º 3º), da boa administração (art.º 5º), da proporcionalidade (art.º 7º), da boa-fé (art.º 10º) e da colaboração com os particulares (art.º 11º). Estes são os seis princípios fundamentais que orientam os princípios públicos, existindo ainda outros.

Qualquer serviço público está sempre na dependência direta de um órgão da Administração, que sobre ele exerce o poder de direção e cujos serviços devem obediência às ordens e instruções. Está, neste sentido, vinculado à prossecução do interesse público. Como consta no artigo 4º do CPA, compete aos órgãos da Administração Pública prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos pelos cidadãos. O regime de organização e funcionamento de qualquer serviço público é modificável, uma vez que os interesses e necessidades públicas estão constantemente em modificação.

Os serviços públicos devem tratar e servir todos os particulares tendo como polo norteador o princípio da igualdade, artigo 13º CRP e artigo 6º do CPA (capítulo II), podem gozar de exclusivo ou atuar em concorrência, sendo isto determinado por lei. No nosso país, como vigora um sistema de economia de mercado, o regime é concorrencial. Será exclusivo para países que perfilhem regimes de monopólio.

Tendo, assim, referido o essencial sobre a caracterização dos serviços públicos, importa, agora, compreender como se desenvolvem no nosso sistema constitucional e administrativo em especial. O atual modelo de serviço público baseia-se na Constituição da República Portuguesa que indica que estes devem ser assegurados pelo Estado desde que se refiram às suas áreas de soberania. Entende-se, deste modo, que os serviços públicos constituem um elemento essencial do Estado social e também do modelo social europeu, devendo estar sempre ao serviço dos cidadãos.

A gestão dos serviços públicos encontra-se entregue, por regra, na mão de uma pessoa coletiva pública. Contudo, isto pode ser alterado, sendo possível uma autorização legal no sentido de um serviço público ser temporariamente entregue a uma empresa privada – por meio de uma concessão, associação ou fundação de utilidade pública.

Há três critérios de organização de serviços públicos, o critério da organização vertical, o critério da organização horizontal e o critério territorial.

No atual modelo de serviço público, importa referir que o principal objetivo do Governo, como órgão preponderante no seio da Administração Pública, é manter o funcionamento dos serviços públicos com vista a garantir a estabilidade da coletividade. O atual modelo encontra-se ainda à disposição de todos os cidadãos, uma vez que Portugal é um Estado de Direito que consagra no artigo 13º o princípio da igualdade. Assim, o nosso modelo de serviço público deve e concretiza direitos básicos, como a saúde ou a educação.

Assim, defendemos que o modelo que providencia aos cidadãos portugueses o acatamento das suas necessidades básicas deve ser mantido no que à pandemia em decurso e à vacinação dos portugueses e portuguesas diz respeito, devendo esta continuar entregue ao Estado, em especial, a um novo serviço público de natureza estadual dependente da Ministra da Saúde e sob a égide da Direção-Geral de Saúde. 

A representação da administração pública na relação jurídico-administrativa com os particulares é, geralmente, através das pessoas coletivas. A direção desta pessoa coletiva que toma decisões com consequências para a comunidade encontra-se no artigo 20º do CPA. Desta forma, e conforme ao mesmo, o Governo é um órgão colegial complexo. Assim, o primeiro-ministro, os ministros, os secretários de Estado o vice-primeiro ministro e os subsecretários são todos eles órgãos singulares. Estes órgãos encontram-se na lei, mas os últimos dois não existem no nosso sistema.

A finalidade das pessoas coletivas é desempenhar as atribuições que a lei lhes incumbe de seguir, para o fazerem possuem competências, definindo-se estas como o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecução das suas atribuições.

Desta forma, organizaram-se os serviços públicos dentro de cada pessoa coletiva. Estes sendo criados no seio das pessoas públicas com o fim de desempenhar as atribuições desta, tarefas concretas e específicas, executam as atribuições das pessoas coletivas. Atuam ainda sob a direção dos órgãos das pessoas coletivas públicas. Podem atuar tanto na fase preparatória da formação como na manifestação da vontade do órgão administrativo. Assim entendemos que o que acontece é que os órgãos dirigem a atividade do serviço público e os serviços auxiliam a atuação dos órgãos.

Neste sentido, os princípios jurídicos fundamentais dos serviços públicos são referentes à prossecução de um interesse público e à vinculação ao mesmo. Neste sentido, as atribuições que a lei poe a cargo de uma pessoa coletiva são aprovadas por decreto-regulamentar. O que contraria o facto de a organização interna dos serviços públicos ser feita e modificada por decreto-lei, como consta do artigo 21º/2 e 5 da Lei do Acesso ao Direito e aos Tribunais (LAD). Sabemos, contudo, que o regime de organização e funcionamento de qualquer serviço público seja modificável.

Isto significa que os serviços públicos podem ser organizados de acordo com os critérios desenvolvidos anteriormente, tais como o da organização vertical. É assim pois que se desenvolve a hierarquia administrativa. O Senhor Professor Marcello Caetano define hierarquia como “o ordenamento em unidades que compreendem subunidades de um ou mais graus e podem agrupar-se em grandes unidades, escalonando-se os poderes dos respetivos chefes de modo a assegurar a harmonia de cada conjunto (...). Há em cada departamento um chefe superior, coadjuvado por chefes subalternos de vários grupos pelos quais estão repartidas tarefas e responsabilidades proporcionalmente ao escalão que se acham colocados".

Entende-se, portanto, que a hierarquia administrativa consubstancia uma relação jurídico-fundamental entre vários órgãos da mesma entidade pública, envolvendo um processo de decisão administrativa decorrente do facto de um órgão ter competência para dispor da vontade decisória dos outros órgãos subalternos. Isto importa para o que propomos, uma vez que pensamos ser o mais correto a entrega da tarefa proposta a dois órgãos da mesma entidade pública que estabelecem uma relação jurídica clara.

Esta hierarquia administrativa a que nos referimos comporta ainda duas modalidades: interna e externa.

Importa entender acerca da administração direta central do Estado, a atividade exercida por serviços integrados na pessoa coletiva Estado, ou seja, compreende os serviços não personalizados do Estado, como direções gerais e direções de serviços. Esta administração é organizada por ministérios de modo a estruturar os órgãos e serviços da administração estadual a nível central em departamentos divididos por assuntos ou matérias.

O principal órgão do Estado é o Governo e a sua estrutura, baseado na figura do primeiro-ministro, ministros, secretários e subsecretários de Estado como se encontra nos termos do 183º CRP. Os ministros, como a Ministra da Saúde, possuem a seu cargo um ministério sobre determinada matéria com subdepartamentos encarregados de uma determinada função, tendo a sua competência estabelecida no artigo 212º/2 da CRP. O ministério sobre o qual o nosso trabalho incide, o da Saúde, é classificado pelo senhor professor Freitas do Amaral como um “ministério social”, por ter o papel de realizar a intervenção estatal em questões de natureza social (e no mundo do trabalho).

A Lei Orgânica do Ministério da Saúde, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 124/2011, de 29 de dezembro, define o MS no seu artigo 1°, como o “departamento governamental que tem por missão definir e conduzir a política nacional de saúde”. Por esse motivo, cabe ao MS assegurar as ações necessárias à formulação, execução, acompanhamento e avaliação da política nacional de saúde; exercer, em relação ao Serviço Nacional de Saúde, abreviadamente designado por SNS, funções de regulamentação, planeamento, financiamento, orientação, acompanhamento, avaliação, auditoria e inspeção; exercer funções de regulamentação, inspeção e fiscalização relativamente às atividades e prestações de saúde desenvolvidas pelo setor privado, integradas ou não no sistema de saúde, incluindo os profissionais neles envolvidos; e gerir o subsistema de saúde da Administração Pública, como está disposto no art.2° desta lei.

O mesmo coordena, ainda, os domínios do planeamento estratégico da monitorização e avaliação da qualidade e acessibilidade aos cuidados de saúde prestados e das relações internacionais, acolhendo atribuições até agora cometidas ao Alto Comissariado da Saúde. O Alto Comissariado da Saúde, no que toca à sua natureza administrativa, é um serviço central do Ministério da Saúde integrado na administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa, artigo 1º.

A Lei supracitada, posteriormente define a Direção-Geral da Saúde (DGS) como o serviço central deste, de modo a estar integrado na administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa, como está no artigo 4° da mesma. Portanto, a DGS tem como uma das principais áreas de intervenção a análise e divulgação de informações de saúde.

A missão da mesma trata-se de regulamentar, orientar e coordenar as atividades de promoção da saúde e prevenção da doença; definir as condições técnicas para a adequada prestação de cuidados de saúde, planear e programar a política nacional para a qualidade no sistema de saúde, e ainda assegurar a elaboração e execução do Plano Nacional de Saúde, coordenando ainda as relações internacionais do Ministério da Saúde, artigo 2º.

O artigo 2º desenvolve muito acerca do melhoramento da saúde e prevenção de doenças, logo, se é esta a missão da DGS, é coerente que esta esteja a coordenar vacinas, justificando-se, assim, a criação de uma nova entidade sob a sua orientação. A DGS tem uma ligação muito próxima com o Ministério da Saúde, devendo estes os dois equitativamente regular, com base numa nova entidade estatal, a terceira campanha de vacinação a iniciar brevemente. Um novo serviço público estatal mais eficiente, que colmata possíveis faltas que se possam ter notado pelas superveniências passadas, específico e focado na tarefa administrativa de vacinar todos os portugueses (que assim o queiram).