Simulação modelo 6 - Pedro Ciro e Bárbara Saraiva

Parecer jurídico relativo à criação de uma nova agência independente, encarregue da direção da tarefa de vacinação, anteriormente liderada por uma task force.

No nosso entendimento, atendendo aos ótimos resultados atingidos e à elevada taxa de vacinação alcançada, bem como a favorável evolução do combate à situação pandémica que foram proporcionados neste âmbito, afigura-se de uma exímia importância certificarmo-nos de que será escolhida a melhor opção de continuação deste processo.

Deste modo, no presente parecer, desenvolvemos o nosso raciocínio no sentido da criação de uma nova agência independente, à qual será atribuída a liderança desta nova fase do processo de vacinação.

Em Portugal, o setor administrativo independente surgiu numa perspetiva dedicada à criação de agências de regulação, no espetro económico e defesa de direitos fundamentais, no entanto não é afastada a hipótese de criação de uma entidade destinada à prossecução de um fim, também de interesse público, sem estar inserido na atividade regulatória, muito menos numa situação de exceção e especial necessidade, na medida em que é fundamental o cumprimento da tarefa de vacinação para o combate da situação pandémica.

Foram referência para o nosso raciocínio diversos fatores, que se afirmaram definitivos na escolha desta entidade como a mais adequada:

v Em termos gerais, a tarefa de vacinação, para que possa ser eficientemente realizada, carece de uma administração flexível, livre de burocracia, rápida e eficaz. A criação desta tipologia de pessoa coletiva pública, autónoma do Estado, destaca-se pela sua independência tanto do Governo como da Assembleia da República. Não está sujeita ao exercício de poderes de direção, como é o do caso setor administrativo direto, nem ao exercício de poderes de superintendência ou tutela, como decorre sobre o setor administrativo indireto. Esta autonomia confere a agência uma capacidade de exercício versátil, moldável ao plano de execução mais indicado para a atividade a que esta adstrita, bem como uma maior celeridade na resposta a eventuais problemas, questões ou alterações, que coloquem em causa o bom funcionamento dessa mesma atividade.

v Outro dos pontos basilares para esta escolha, prende-se com o facto de, no exercício da sua função, esta entidade poder recorrer a regras de Direito Privado que, além de prestar um forte contributo à sua organização interna e distribuição de competências, facilita também a contratação de técnicos e especialistas, altamente qualificados e aptos, para comandarem e dirigirem, com base no seu elevado nível de conhecimento, a atuação da agência, pelo facto do teto salarial não estar restringido ao regime da função pública, o que irá intensificar a atratividade da agência como ente empregador. Dado elevado grau de complexidade e delicadeza no qual se insere a vacinação em massa, é de entendimento geral a imperatividade de colocar no campo de ação os sujeitos mais habilitados na área da saúde e planeamento, o que não só irá novamente contribuir para a otimização de todo o procedimento, como irá aumentar os níveis de confiança da população e fomentar a própria iniciativa de vacinação. Se a comunidade estiver bem informada e consciente de que a tarefa está a ser liderada por um grupo altamente profissional, irá aceder mais facilmente, facilitando a sua intervenção;

v Levanta-se agora a questão do financiamento da atividade. No modo em que as entidades independentes se inserem no sistema jurídico português, o financiamento da sua atividade é providenciado pelo Estado, havendo também a possibilidade de serem as próprias entidades, no caso das reguladoras, obterem o suporte do seu funcionamento por parte dos entes regulados, numa relação de dependência. Contudo, uma vez que não se verifica, no caso sob juízo, este quadro relacional, a cobertura das despesas relativas ao exercício de funções da agência, será na sua essencialidade realizada pelo Estado, na aplicação de verbas afetas ao Serviço Nacional de Saúde, à semelhança do que decorreu no caso da Task Force. Existe ainda a possibilidade de criação de outras formas de arrecadação de receitas, nomeadamente a aplicação de coimas aos indivíduos que violassem normas essenciais ao âmbito da atuação da agência. Dentro do leque de casos em que tal seria admitido como passível de aplicação de coima, tenha-se como exemplo a situação em que um utente possui uma marcação para a aplicação da medicina e, sem causa justificável não comparece, provocando o perecimento da vacina e consequente prejuízo, devendo assim ser responsabilizado proporcionalmente pelos danos da sua conduta. Estaremos então perante um sistema procedimental que não incorre os contribuintes em despesas adicionais, não excluindo nenhum cidadão, com exceção da tipologia de situações acima especificadas, em concordância com os parâmetros legais;

v Também entendemos esta independência num sentido de isenção de agenda política, ideais partidários e campanha eleitoral, centrando-se sobre ideias de imparcialidade evitando eventuais conflito de interesses;

v Alívio dos encargos do Estado, podendo, assim, dedicar os seus esforços, no âmbito do controlo pandémico, as outras áreas necessidade, como é o caso da sobrelotação e falta de resposta dos hospitais;

v A génese anglo-saxónica das entidades independentes visa assegurar e proteger o respeito pelos direitos humanos;

v Um dos principais objetivos da vacinação em massa da população é o alcance de números o mais rápido possível, daí a necessidade da celeridade na tomada de decisões por parte dos órgãos dirigentes;

v Possibilidade de cooperação da agência independente com outras entidades, de modo a agilizar o processo de vacinação.

 

Desvantagens: Os dois principais problemas a serem levantados, relativos ao estabelecimento da agência, remetem para a aparente falta de controlo da sua atividade, uma vez que não está diretamente sujeita a nenhuma fiscalização estadual, e a inexistência de legitimidade democrática no processo de escolha e composição do órgão responsável pela administração desta entidade. Em primeiro lugar, o conceito de agência independente compreende-se essencialmente sobre esse aspeto, para que possa existir uma efetiva autonomia é necessário o sacrifício em certa medida dos poderes de controlo. De todo o modo, não existe uma privação total de avaliação no que concerne ao desempenho das suas funções e os meios que são utilizados para o efeito, sendo que é admitido, nos casos de falta grave legalmente salvaguardados, a destituição dos membros dos seus cargos, verificando-se assim um especial cuidado em não se confundir autonomia com total arbitrariedade de atuação. Quanto à outra questão enunciada, não será negável a falta de legitimidade democrática direta uma vez que os órgãos não são eleitos por sufrágio universal, o que poderá impulsionar uma certa desconfiança no seio da comunidade. Contudo, é importante acentuar a essencial cooperação entre o Governo e Assembleia da República, na definição dos membros que irão compor a administração da agência (artigo 17º EAI), bem como a colaboração da entidade com o ministério ao qual e adjudicada a responsabilidade, por meio de lei orgânica, o que neste caso seria o ministério da saúde. A autonomia conferida a esta pessoa coletiva posiciona-se de forma a permitir que a tarefa da vacinação decorra de um modo descomplicado, mas nunca isento de responsabilidade ou total discricionariedade de atuação.

 

Consideração final: Assim, a criação desta agência de acordo com os moldes de uma entidade administrativa independente representa uma simbiose, com uma taxa de elevada previsão de sucesso, os moldes de atuação pública, nomeadamente, nos termos da iniciativa de criação e fornecimento dos meios necessários para o desenvolvimento da atividade em questão, com os moldes de atuação privada, sobretudo, no que remete à autonomia administrativa da gestão da organização e dos meios para da melhor forma concluir com sucesso a atribuição designada.  

E com base em todas as circunstâncias enunciadas que acreditamos que a agência independente se apresenta como a melhor solução para dar continuidade ao processo de vacinação, embora não sendo infalível, nenhuma das restantes hipóteses o é, apresenta ainda assim a melhor resposta para as necessidades fulcrais para a boa conclusão da atribuição que o Governo pretende alcançar.

 

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo Volume I, Coimbra, Almedina, 2015

PRATA ROQUE, Miguel, Tratado de Governação Pública Volume I, Lisboa, AAFDL, 2021

COSTA GONÇALVES, Pedro, Manual de Direito Administrativo, Coimbra, Almedina, 2020

BLANCO de MORAIS, Carlos, in: https://portal.oa.pt/upl/%7B5a323e37-4297-4bd2-97d5-7ccb97a3a31d%7D.pdf